權(quán)衡事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

要令企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度框架相互銜接，不得不最大限度地承認(rèn)既得利益

“兩會”前夕，一份多年?duì)幾h不休的改革方案——《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)方案》（下稱《試點(diǎn)方案》）終于獲得國務(wù)院原則通過。據(jù)此，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市將在年內(nèi)啟動有關(guān)試點(diǎn)。

和企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的進(jìn)程相比，事業(yè)單位這項(xiàng)改革晚了十多年。這項(xiàng)改革內(nèi)容早在上個世紀(jì)90年代初就已提上議事日程，之后也曾被歷屆政府主管部門反復(fù)考慮并向國務(wù)院申報，但最終均被擱置。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，《試點(diǎn)方案》草案是在去年中上報國務(wù)院的。本屆政府有關(guān)部門自2006年起，研究落實(shí)事業(yè)單位分類改革有關(guān)事宜，目前改革試點(diǎn)即將揭幕，但事業(yè)單位目前的養(yǎng)老制度現(xiàn)狀卻成為推動改革的重要瓶頸。因此，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革最終成為事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)的一項(xiàng)必不可少的配套措施，再無擱置的余地。

改革的思路非常明確，設(shè)定的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，其籌資模式、計發(fā)辦法等均與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式一致，并可銜接。

一個現(xiàn)實(shí)情況是，目前事業(yè)單位和企業(yè)單位的退休待遇差別，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于以往，因此“平穩(wěn)銜接”成為一個比以往更加敏感的話題，同時成為事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)順利推進(jìn)的重要關(guān)口。

在高潮迭起的“兩會”期間，這一低調(diào)發(fā)布的消息并沒有掀起太多波瀾。然而，作為主管部門的勞動和社會保障部以及有關(guān)的試點(diǎn)省市，準(zhǔn)備工作已經(jīng)在緊鑼密鼓地進(jìn)行。國務(wù)院《試點(diǎn)方案》公布后，雙方將就各地如何分別制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則作更進(jìn)一步地討論和測算。

遲來的改革

此輪事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的一個重要背景是，事業(yè)單位工資連續(xù)上調(diào)，退休人數(shù)增加。由于事業(yè)單位退休費(fèi)與退休人員退休前工資額直接掛鉤，政府財政負(fù)擔(dān)其實(shí)十分沉重。因此，改革的目的究竟是“甩包袱”還是“建機(jī)制”，十分微妙。

改革開放初期，企業(yè)職工和事業(yè)單位工作人員的退休金水平，曾經(jīng)在同一個起跑線上。但到目前為止，企業(yè)和事業(yè)單位兩套退休制度已經(jīng)形成了巨大的差異。其中，企業(yè)自上個世紀(jì)90年代初便逐步建立了全國統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的制度框架。在此框架下，職工的養(yǎng)老保險費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，個人也需要交納一定比例的養(yǎng)老保險費(fèi)，未來養(yǎng)老金的發(fā)放與繳費(fèi)情況相對應(yīng)，具體參照職工的繳費(fèi)工作年限、繳費(fèi)工資額以及個人賬戶儲存額。根據(jù)這種模式，企業(yè)職工的養(yǎng)老金替代率目前大約為60％左右，也就是說，企業(yè)職工的養(yǎng)老金基本相當(dāng)于退休前工資的60％。

事業(yè)單位則是另一種模式。在中國，事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。不少地方自收自支的事業(yè)單位已經(jīng)紛紛按照企業(yè)的方式進(jìn)行管理，加入了企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系。但大部分由財政全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位，仍按照原來的養(yǎng)老制度運(yùn)行，退休金由國家統(tǒng)包，列入財政預(yù)算，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，也沒有基金積累制度。未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。根據(jù)目前的規(guī)定，其金額為本人工資的90％左右，也就是說，替代率高達(dá)90％。

從各地的情況看，事業(yè)單位人員定崗定編，在職人員規(guī)模相對穩(wěn)定。而隨著老齡化的加劇，退休人員卻越來越多，加之近幾年工資上調(diào)，擴(kuò)大了事業(yè)單位養(yǎng)老金的基數(shù)，更增加了財政或單位的負(fù)擔(dān)。據(jù)勞動和社會保障部有關(guān)資料，1990年，全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為59.5億元，目前已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元，增加了20多倍，導(dǎo)致財政和用人單位負(fù)擔(dān)成倍增加。

很顯然，如果完全套用目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法，事業(yè)單位工作人員的退休金必然下降，自然，財政負(fù)擔(dān)也會減少。然而，待遇的降低很難不引發(fā)事業(yè)單位的集體抵制，導(dǎo)致改革受阻，這也是以往歷屆政府將方案一再擱置的重要原因。

改革一再推后，事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老保險待遇上的巨大落差不斷擴(kuò)大，增添了今后的改革成本和難度。同時，事業(yè)單位和企業(yè)單位養(yǎng)老制度無法銜接，也嚴(yán)重妨礙了人力資源的正常流動，為事業(yè)單位的改制分流設(shè)置了巨大的障礙。

財政負(fù)擔(dān)和待遇問題均不可回避。但為使改革能夠順利推進(jìn)，在2月29日由溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會上，特別強(qiáng)調(diào)了一個原則，即“妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩(wěn)銜接”，這也是勞動和社會保障部所制定的方案當(dāng)中的關(guān)鍵內(nèi)容。

勞動和社會保障部有關(guān)人士表示，這次改革的內(nèi)容，重點(diǎn)在于建立新的機(jī)制。有關(guān)專家則評論，這意味著必然要最大限度地承認(rèn)既得利益。

銜接兩套制度

在以往歷屆政府對改革方案反復(fù)推敲的鋪墊下，此輪試點(diǎn)方案并無太多懸念。

從國務(wù)院常務(wù)會透露出來的消息顯示，試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：養(yǎng)老保險費(fèi)用由單位和個人共同負(fù)擔(dān)；退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系；基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌；建立職業(yè)年金制度；實(shí)行社會化管理服務(wù)等。

其中，核心的內(nèi)容就是要令企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度框架能夠相互銜接。為此，在籌資模式上，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍將采取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“統(tǒng)賬結(jié)合”的思路，制度適用范圍涵蓋除已經(jīng)改制為企業(yè)的事業(yè)單位以外的事業(yè)單位的各類人員。

具體而言，《試點(diǎn)方案》必然轉(zhuǎn)變現(xiàn)行事業(yè)單位退休制度中離退休金費(fèi)用由國家財政和單位直接納入預(yù)算統(tǒng)包的辦法，籌資模式轉(zhuǎn)型為收取基本養(yǎng)老保險費(fèi)并將繳費(fèi)與養(yǎng)老金待遇相掛鉤。

除國家和單位承擔(dān)的籌資責(zé)任外，一個重大區(qū)別是，試點(diǎn)將引入個人繳費(fèi)，由國家、單位和個人共同負(fù)擔(dān)籌資責(zé)任。與此相對應(yīng)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險也應(yīng)設(shè)立統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。至于個人賬戶的規(guī)模和養(yǎng)老金計算系數(shù)，有專家建議，也應(yīng)參照企業(yè)現(xiàn)有制度，保持銜接，便于人員流動。

由于個人賬戶部分以往并無真實(shí)繳費(fèi)，因此最初只能是空賬。有專家表示，為確保人員流動時賬戶基金同步轉(zhuǎn)移，減輕財政未來支付壓力，可考慮將個人賬戶當(dāng)中的個人繳費(fèi)部分做成實(shí)賬。對此，也有專家認(rèn)為，考慮到財政當(dāng)前的支付壓力和未來保值增值的風(fēng)險，不如維持記賬式運(yùn)轉(zhuǎn)。

此外，記者還了解到，目前事業(yè)單位養(yǎng)老基金的管理和業(yè)務(wù)，將交給專門的事業(yè)單位養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，不會并入企業(yè)職工養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

除了籌資模式的變化，養(yǎng)老金計發(fā)辦法的調(diào)整無疑是重中之重。

根據(jù)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法相銜接的原則，事業(yè)單位工作人員不應(yīng)繼續(xù)實(shí)行以工作年限和本人工資額為主要依據(jù)的退休金計發(fā)辦法，而是應(yīng)當(dāng)與企業(yè)一致，根據(jù)繳費(fèi)工作年限和社會平均工資額以及個人賬戶儲存額為主要依據(jù)的“結(jié)構(gòu)性基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法”。

但是，完全按照企業(yè)辦法計發(fā)養(yǎng)老金，這必然導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老金數(shù)額的大幅下降，顯然不符合“平穩(wěn)過渡”的原則。有關(guān)專家表示，為維持一定的待遇水平，可考慮計發(fā)養(yǎng)老金基數(shù)不取社會平均值，而取本人退休前的職級工資。同時，為避免替代率的下降，還可在事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金之外加發(fā)過渡性補(bǔ)貼，或者加大過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)。

待遇難題

方案即將揭曉，試點(diǎn)有待啟動。此次事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)，并不涉及試點(diǎn)前就已經(jīng)退休的事業(yè)單位工作人員。因此，在國務(wù)院公布總體試點(diǎn)方案后，各地究竟如何落實(shí)，新老劃段的時間點(diǎn)如何確定，還要經(jīng)試點(diǎn)地區(qū)反復(fù)斟酌。

但勞動和社會保障部有關(guān)人士謹(jǐn)慎表示，期待今年年內(nèi)啟動試點(diǎn)。

有關(guān)人士還分析，如果把已經(jīng)退休的工作人員作為“老人”，即將參加工作的稱為“新人”，已經(jīng)參加工作但尚未退休的稱為“中人”，由于試點(diǎn)方案將對“老人”實(shí)行老辦法，“新人”實(shí)行新辦法，兩者可比性較少，試點(diǎn)的成敗的關(guān)鍵其實(shí)集中于能否處理好“中人”的退休待遇問題，尤其是即將退休 “中人” 的待遇。

決策者的思路不難理解。在社會總體工資水平不斷上漲的大趨勢下，要保持退休金絕對值持續(xù)增長并不難。加上特別為事業(yè)單位設(shè)計的過渡性養(yǎng)老金計發(fā)辦法，和“老人”或者現(xiàn)階段的退休金水平相比，未來“中人”退休后的養(yǎng)老金仍可持續(xù)增長，并不會產(chǎn)生待遇下降的總體印象。同時，《試點(diǎn)方案》提出要建立職業(yè)年金制度，如能適時有效推行，對于維持事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的水平也不無助益。

但也有專家表示擔(dān)憂。尤其在于“個人繳費(fèi)”的部分，專家指出，畢竟以前從來沒有實(shí)行過個人繳費(fèi)的辦法，現(xiàn)在即便退休待遇名義上不降，由于個人需要負(fù)擔(dān)相當(dāng)一部分繳費(fèi)，也會被理解為待遇事實(shí)上的降低。會不會因此影響試點(diǎn)的進(jìn)展，尚有待觀察。更何況近幾年事業(yè)單位工資水平總體上升較快，這導(dǎo)致無論是用來維持待遇的成本還是個人繳費(fèi)的絕對額都并不低，因此不少專家也不乏惋惜：“這個方案如果能早點(diǎn)出臺，恐怕更好辦一些。”

事實(shí)上，在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案過于長久的孕育過程中，由于企業(yè)待遇比之直線下降，已經(jīng)造成了相當(dāng)規(guī)模的負(fù)面影響。各地“兩會”的提案或者每年的上訪內(nèi)容當(dāng)中，對于養(yǎng)老待遇不平衡的不滿并不在少數(shù)。

由此，有專家又產(chǎn)生新的擔(dān)心：目前機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老待遇基本是在同一起跑線上，現(xiàn)在事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度先行改革，一旦兩者待遇拉開距離，會不會又造成未來事業(yè)單位人員對公務(wù)員的攀比和不滿？

種種擔(dān)憂也在決策者的考慮之內(nèi)。國務(wù)院常務(wù)會議就指出，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革涉及面廣，政策性強(qiáng)，必須先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。可以預(yù)見，此輪改革的“過渡期”必將會十分漫長。