官員財產申報制度求法

官員財產申報制度入法，究竟難在何處？官員財產申報制度求法

3月8日，十一屆全國人大代表、律師韓德云將“關于請求將制定《公務員財產申報法》列入今年人大立法計劃的建議”提交全國人大。

這已經是韓德云第三次提出關于官員財產申報的議案和建議。他也是上一屆全國人大代表，于2006年領銜提出《關于制定公務員財產申報法的議案》；2007年，他又建議將《公務員財產申報法》列入立法計劃。

今年再度提出同樣的建議，主要是出于務實態度，“只有先列入計劃，啟動立法程序，才可能有下一步。”韓德云對《財經》記者說。

和韓德云一樣鍥而不舍的，還有山東煙臺的十屆全國人大代表王全杰。王在2005年和2007年連續提出“關于建立黨政官員財產公示制度”的議案和建議。在2007年3月，也就是十屆人大的最后一次會議上，他對媒體公開承諾，若連任，將繼續提相關議案。但是，當年11月，他獲知，自己未獲得連任候選人的提名。

于是，在自己的全國人大代表生涯最后幾個月，王全杰在媒體支持下發起“百日活動”，征求民眾意見，起草了“關于將官員收入申報制度改為財產公示制度的建議”，并于今年2月28日——十一屆全國人大召開的前六天，呈交給全國人大常委會。

除了人大代表的關注，社會各界對官員財產申報制度亦十分關心。今年1月20日，由原國家統計局局長李成瑞、北京大學法學院教授鞏獻田領銜的50多位退休高官和學者聯名，向全國人大、全國政協等國家機關以及中央領導提出“關于盡快制定和認真實施《縣處級以上公職人員財產申報公布法》的建議書”。

盡管在有關《物權法》的爭議中曾廣遭貶抑，但鞏獻田等人此次的行動，則獲得普遍稱道。

官員財產申報制度，在世界各國被普遍視為反腐敗最有效的手段之一。中國自1988年已經有立法動議，但至今仍停留在各界呼吁的階段。現有的相關制度為何失效？中國的“陽光法案”出臺難在何處？未來的制度應該如何設計？這些問題耐人尋味。

“陽光法案”溯源

官員財產申報制度起源于200多年前的瑞典。早在1766年，瑞典公民就有權查看從一般官員直至首相的納稅清單，這個制度被世界上許多國家借鑒，成為極具約束力的反腐機制，又被稱為“陽光法案”。

1883年，英國制定了世界上第一部有關官員財產申報的法律；美國1978年通過《政府行為道德法》，1985年又通過《眾議院議員和雇員道德準則》，立法逐漸完備。至20世紀80年代，這項制度逐漸為世界上大多數國家所采用。

曾主持《新世紀懲治腐敗對策研究》《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》等國家社科規劃課題的王明高博士告訴《財經》記者，目前世界上有90多個國家已經建立了相對完善的官員財產申報制度；在亞洲的新加坡、韓國和中國香港、澳門地區，該制度的實行對腐敗的治理起到至關重要的作用。

清華大學廉政與治理研究中心副主任任建明在接受《財經》記者采訪時表示，腐敗行為是“秘密犯罪”，發生以后很難調查，打擊成本非常高，財產申報也是各國在反腐敗實踐中采取的一個“沒有辦法的辦法”。

腐敗的基本動機是獲取財富，財產申報制度是使公職人員的財產及其變動情況受到社會的監督，腐敗便容易暴露，從而約束其腐敗的動機，所以這個制度被形容為“終端治腐”。

王明高則指出，這項制度的實施，其實反過來也可保護政府官員的合法權益，避免受到誣告和陷害。所謂“陽光法案”，一方面是指這項制度使申報主體的財產狀況置于陽光之下，便于公眾監督；另一方面也是指該制度“溫和有效，有如陽光”，既促進了廉政，又保護了申報主體，避免干部失足。

現有制度失效

中國現行的官員財產申報制度，主要來源于中共的兩份文件——1995年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》（下稱“收入申報規定”）；2001年6月，中共中央紀委、中共中央組織部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（下稱“省部級財產規定”）。

但實踐中卻鮮有實效。王明高指出，“在案發之前，腐敗分子數百萬乃至數千萬的家產，根本就沒有因為兩個規定的實施而有絲毫的顯山露水；在近年來不斷增加的腐敗案件中，更沒有哪一位貪官是因兩個規定的實施而翻身落馬。”

在王明高看來，“陽光法案”在中國照不到那些貪官污吏們的“陰暗角落”，緣于制度設計上先天不足，“漏洞太大”；加上執行中變形走樣，“當然捕不到魚”。

比如，僅有九個條款的“收入申報規定”，至少存在幾大不足。

首先是財產申報主體的范圍過窄，財產申報的范圍不夠完整。“收入申報”而非“財產申報”，僅限于申報主體個人的工資、獎金、津貼、補貼和勞務所得等部分收入，而非全部收入，更非財產狀況。

其次是財產申報的種類及時限設計不夠嚴密，申報方式也不夠科學。另外，沒有規定初任申報，就無法確定其任職前的財產狀況，也就無法計算其財產在任職期間的增量及財產來源的合法性；沒有設置離任申報，無法明確離任前家庭財產的基數，會導致部分離退休前掌握過實權的官員逃避對其可能的“財產黑數”的監控。

申報方式上，該規定確定的是由各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并報送上級組織人事部門備案，而負有監督檢查職能的紀檢監察部門并不受理申報。這顯然缺乏足夠的公正性、獨立性和權威性。

王明高介紹，實踐中，很多地方一般是在年終總結的時候，由申報人自己填寫一份統一制作的《黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報表》，交給本單位的人事部門；一不核實，二不公開，三無監督，基本流于形式。一些地方甚至連“表面工作”也沒有落實。

2001年出臺的“省部級財產規定”對此有所改進，共十五條。首先是應申報的財產范圍擴大，基本上涵蓋了實際財產狀況，此外，將申報主體的范圍擴大至家庭成員，包括配偶和其所需要撫養的子女，對離退休干部也規定要在離任后一個月內申報。

申報的接受部門是組織部門，同時要向中央紀委備案。規定同時強調，接受部門要有專人負責并注意保密。王明高認為，這同1995年的《規定》相比有一定進步，但種種缺陷與不足并沒有真正解決。

在王全杰看來，兩個規定成效甚微，根本原因在于申報結果不公開，對公眾是保密的，僅僅是組織監督或機關內部監督；而最有力的監督——民眾的監督和輿論監督缺位，陷入了 “自己人監督自己人”的怪圈，幾近形同虛設。因此，他甚至建議將官員“收入申報”制度改為“財產公示”制度，確保公眾的知情權和監督權。

立法阻力

北京大學公法研究中心主任姜明安在接受《財經》記者采訪時表示，現有的規定“重政策而輕法律”，沒有上升到法律層面，缺乏權威性和應有的剛性，許多問題無法規范，“行政法規肯定不能規范省委書記、市委書記，黨內規范和紀律又不能約束民主黨派和無黨派人士，所以必須由全國人大立法。”

在2005年《公務員法》制定過程中，公務員財產申報制度入法一度被寄予厚望。但2006年開始實施的《公務員法》中，官員財產申報制度付諸闕如。

對于不斷提出的官員財產申報立法呼聲，全國人大內務司法委員會在辦理代表議案過程中回復稱，“經過認真研究并廣泛征求有關部門意見后認為，目前制定財產申報法的時機尚不成熟。”

“登記實名制未推行，技術手段尚不成熟，公開與隱私界限不清”，被認為是立法的幾大障礙。

王明高分析說，金融實名制、信用紀錄、遺產稅與贈與稅等配套制度是官員財產申報制度有效實施的保障，目前這些制度在中國要么還不夠完善，要么尚未建立。

但很多人認為，以上技術問題并不是障礙的關鍵所在。2007年11月，國家稅務總局出臺“年所得12萬元以上個人自行納稅申報”規定，要求高收入者進行個稅申報，也引發了新一輪對官員財產申報制度的討論。“財產申報，為何‘嚴’民‘寬’官？”既然個稅申報中連炒股收益與虧損的麻煩計算都不能成為公民逃避個稅申報的有力理由，還有什么技術原因可以成為官員不申報財產的借口？

同時，按照公共利益優先的原則，作為公共人物的政府官員，也不能以自己擁有隱私權來對抗公眾的知情要求。

事實上，對既得利益集團的威脅，才是官員財產申報制實施的最大阻力所在。國家社科規劃《新世紀懲治腐敗對策研究》課題組的一項調查顯示，93%的調查對象認為，實行官員財產申報制的阻力主要來自于權力的擁有者和腐敗的受益者，對于一些尚未暴露的腐敗分子來說，支持這項制度無異于“搬起石頭砸自己的腳”。

王明高表示，困難還在于，建立這一制度存在著一定的“政治、經濟和社會風險”。一些國家實施財產申報制度后，一些級別很高的官員被查出問題，直接使民眾失去了對領導層的信任，比如韓國牽出了前總統盧泰愚的腐敗案；另外經濟上也存在資金外逃的風險。

韓德云也表示，如果官員財產申報后被公布于眾，多年來宣傳的“干部都廉潔奉公”的觀念和“很多官員擁有巨額財產”的現實，會形成極大反差。特別目前中國社會收入差距很大的情況下，可能會引起一些社會震蕩，這是一個難題；而且官員的財產一旦曝光，只要說不清楚，就會存在“原罪”的問題，無論如何無法回避。

不過，2005年10月，全國人大常委會批準中國成為《聯合國反腐敗公約》的締約國。按照該公約規定，“各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。”實施官員財產申報制度，已經是中國的一項國際義務。

在去年9月國家預防腐敗局掛牌成立的發布會上，國家預防腐敗局副局長屈萬祥透露，“我們一直在抓緊研究財產申報制度，在適當時候將建立財產申報制度。”

今年“兩會”期間，全國人大代表、中央紀委原副書記劉錫榮也透露，“公務員財產申報制度的實施，中央正在考慮。”

可行性設計

未來制度如何設計，目前有諸多意見。由王明高擔任課題組組長的一份《家庭財產申報制度研究》的報告中，提出了健全官員家庭財產申報制度的構想。

他向《財經》記者介紹，他們的制度設計主要包括幾個方面，首先是合理確定財產申報的主體范圍，應當與刑法有關“貪污賄賂罪”、“巨額財產來源不明罪”的主體相適應，包括所有的國家工作人員，也應申報一定范圍內的親屬的財產。

為嚴密法網，縣（處）級以上的干部，法院、檢察院以及公安、安全、財政、工商、稅務、海關等特殊機關的公務人員在職以及離退休后若干年內，也應進行財產申報。

不過，也有很多意見認為，只有對達到一定級別（比如副處級以上）的官員，或者特定職業（涉腐風險大）的公務人員，才有必要實施財產申報。而家庭成員和近親屬的財產是否要申報，要看該職務的高低以及涉腐風險的大小。

申報的財產范圍上，不僅應包括靜態的財產，也應包括動態的收入及支出。負責登記財產申報的機關，課題組建議由黨的各級紀律檢查機關與國家各界行政監察機關聯合設立一個專門的常設機關，同時明確一定級別的申報主體（如縣處級干部）應向上級登記機構（如司廳級）進行申報登記；對于黨中央總書記、國家正副主席、全國人大常委會正副委員長、國務院正副總理、全國政協正副主席、中央軍事委員會正副主席等中央黨政機關的正副職領導人的財產申報，可以考慮由全國人大專設一個特別受理機構負責受理登記。

在申報登記的種類上，設立初任申報、日常申報和離任申報三種，并對特定范圍內的離退休人員在一定年限內還應增設離職后申報。同時完善財產申報的檔案管理，包括接轉移送制度。

至為關鍵的兩點是，確保財產申報資料的公開，以及加強對違反申報規定的責任追究。

對申報信息，可以考慮依據申報主體的不同級別，分別采取公示公開（即將申報人的申報資料通過報紙等公之于眾）和推定公開（即有關機構并不將申報人的申報資料通過媒體予以公示，但是公眾通過一定的程序即可查詢）兩種形式；法律責任方面，加強對拒不申報或申報不實者的懲罰機制，包括參考《刑法》上“國家工作人員隱瞞不報境外存款罪”的規定，引入刑罰機制。

此外，還要完善相關配套措施，如實行個人終身獨立銀行賬戶制度，限制現金使用，實行信用卡和銀行轉賬支付制度，實施真正意義上的金融實名制；實行遺產稅與贈與稅制度；完善預防資金外逃制度，嚴厲打擊洗錢犯罪活動等。

對于如何化解制度實施的阻力，姜明安建議，從比較高層次的領導先帶頭做起。任建明也認為，可以借鑒韓國的做法，從領導人開始，自上而下推動。

王全杰還提出兩個設想，一是在財產公開制度實施前半年在全國設立“退贓賬戶”，推行不記名、有編號、存檔案、可查證的退贓運動；對于退贓項目無論數額多少、來源如何，均予以赦免，并為退贓者保密。

另外一個設想，是對于領導干部超出正常生活所需的資產與任職回避制度結合起來，實施資產托管制度，官員在任職期間，其家屬不得參與與其職務有關的融資和經營活動。

韓德云表示，首要的是把官員財產申報立法列入全國人大的立法計劃，先把立法程序啟動起來，“越往后拖問題越復雜，會讓更多的干部因為沒有這個機制而繼續犯錯誤。”

本刊實習記者胡玥對此文亦有貢獻