“大部門制”的政改意蘊

僅從“兩會”前十七屆二中全會公報觀察，可知此項改革牽動面大，其核心價值當與公眾期盼已久的民主政治建設相關聯

北京的3月春意漸濃。繼半年前的中共十七大之后，將于此間召開的十一屆全國人大一次會議，連同全國政協十一屆一次會議（下稱“兩會”），再度令人翹首又充滿懸念。新一屆“兩會”的人事懸念事前已多少有所釋放，最終不會帶來太多震動；更值得關注的是民間簡稱為“大部門制”的《國務院機構改革方案》（下稱《方案》）亮相和評議——其內容，其實施，必將影響中國近中期的改革走向、經濟發展和社會變遷。

《方案》及與其同時通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，目前還難窺其詳。不過，僅從“兩會”前中共十七屆二中全會公報觀察，可知此項改革牽動面大，其核心價值當與公眾期盼已久的民主政治建設相關聯。公報不僅重申“發展社會主義民主政治”之目標，而且首次提出“更高地舉起人民民主的旗幟”；不僅承認政治體制改革的迫切性和必要性，而且強調“深化政治體制改革”和“社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”；不僅將行政體制改革視為政治體制改革之內涵，而且強調了“重要性和緊迫性”。據此，我們有理由對行將啟動的國務院機構改革有更高遠的期待和更深刻的期求。

部門利益 機構改革方案會相當具體，有一定技術性，察其精髓則面向未來又能革除時弊。細想來，過去30年中，中國政府機構已經歷過五次大改革，且計劃經濟時代建立的數十個部委及議事辦事機構被裁撤，基本實現了從專業管理到綜合管理的轉變，這一縱向進步亦應肯定。在此基礎上，此次以“大部門制”為重要特色的改革，當破中有立；其重大現實意義之一，就是能夠對過往多年已經日趨剛性化的部門利益格局起到遏制與破除之效。

部門利益弊端處處可見，超編、超支為其表象，扯皮推諉為其常態，吏治腐敗或侵犯人權為其最惡。而其基本行為方式，就是千方百計地鞏固和擴大本部門職權，特別是審批權限，將這種權力衙門化、集團化、壟斷化。不破不立。以政府“有所為有所不為”之市場經濟原則，此次改革理當包含大量改組、合并、撤消、重建內容，成立或逐步成立學者們建言中的“大交通”“大能源”“大文化”“大農業”等，除舊布新的內涵很清晰。而為了防止舊的利益格局變形作怪，促進新的利益格局超速成長，還必須有堅決有力的治本措施。

治本的基本舉措早已為人所知。就政府職能而言，關鍵是變審批政府為服務型政府；就制度安排而言，關鍵是建立監督制約機制。這些都是與政治體制改革息息相關的大文章。而在當前，我們以為最為緊要者，在于決策當局必須有堅強決心和政治智慧，能夠有效清除與化解多年計劃經濟和舊體制沉積而成的、顯著阻礙改革的既得利益勢力。非如此，則未來的治本改革無法推進。

官本位 機構改革的主體是人，改革的重要障礙之一便是“官本位”。中國改革雖走過30年，但不少國人價值體系中的“官本位”觀念不僅沒有消除，反在強化。如今機構改革再啟，很容易看到不同部門系列中，官位沉浮必然產生復雜變奏。識者有理由擔憂，“官本位”之祟或成改革阻力，或成改革“激勵”，最終導致改革的流產或畸變。

正因為此，機構改革本身更具政治體制改革的內涵；我們還同時看到，推進機構改革的努力必須與破除“官本位”的其他改革措施相并行。要做和可做的事情很多，首要者便是改革官員選拔、升遷、考評機制，體現“主權在民”的原則，并在政府官員中建立權責一致的“問責制”。如果“大部門制”改革的推行，能夠同步帶來中國政府官員能上能下、可官可民的機制，能夠終結跑官、求官甚至買官、賣官的現實，則中國幸甚。

時間表 是次行政體制改革以《方案》起步，逐步鋪開，漸進原則相當明確。但以往經驗已經表明，漸進改革亦需不時有階段性突破，蓋因漸而不進、不進則退，正是漸進改革之大忌。所以，中共十七屆二中全會公告特別強調機構改革的“重要性與迫切性”，局中人不可不深味。

公告首次提出，“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標”，乍讀此，有些人可能會以為機構改革大可拖延敷衍。其實，“總目標”重在完善，而且須當與建成小康社會的諸項改革目標在時間表上相一致，但絕不等于目前已經看準了的機構改革，從實施到完成需要12年之久。恰恰相反，總目標設在2020年，表明政治體制改革預期明確，也表明從現在開始的努力已經相當緊迫。

怎么確定改革進度？中共十六大曾明確，在2010年“完善基本經濟制度，健全現代市場體系”。完全可以想知，國務院機構改革與這個任務必須協調一致。2010年距現在已不足兩年，縱以時間表論，我們亦當只爭朝夕。

（本文刊于3月3日出版的2008年第5期《財經》雜志）