建言“大部門制”

“大運輸部”應快行

□ 榮朝和/文

目前綜合性運輸部的主要障礙，是鐵道部仍舊維持著政企不分的體制

自十七大報告明確提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”以來，有關大部制的各種猜想屢見報端，最接近實質操作階段的當屬大運輸部之議。但作為中國惟一政企合一的行業主管部門，鐵道部是否將納入綜合運輸管理體系并開啟改革之門，已成為此次大運輸部能否成行的主要疑問。我的意見是，鐵路這次能進來最好，不要再等了。

綜合運輸管理體制的建立不只是一般意義上的機構合并或整合，其橫向綜合及縱向貫通，是運輸業伴隨社會經濟發展到一定階段后的內在要求。運輸系統日益發展的綜合性和復雜性使得政府必須在更高層次上設立綜合性運輸主管機構，制定綜合運輸政策與規劃。

上世紀60年代美國率先成立了統管各種運輸方式的聯邦運輸部，此后各西方國家紛紛效仿，90年代后更逐漸把運輸主管部門與其他相關機構合并為更綜合的部門。目前美國為運輸部，英國為環境、運輸與地區發展部，法國為公共工程、住宅、國土規劃與運輸部，德國、日本也都成立了類似綜合機構。各種運輸方式的融合和運輸業的綜合管理已成全球綜合運輸管理的趨勢，前提則是行政組織的融合。

中國交通運輸基礎設施總量和客貨運輸總量在世界上名列前茅，但遺留問題相對過多，不同地區間發展不平衡，使得新老問題交織在一起，對政府綜合把握能力提出更高和更迫切的要求。

從國際經驗看，綜合運輸管理體制不僅要將鐵路、公路、水運、民航和管道五種現代運輸方式的主管部門整合為一，還必須納入城市交通。由于每種運輸方式都有內在優勢和利益集團支持，如果任由其單獨發展，容易忽視綜合樞紐的規劃、建設以至運營，影響總體效率，甚至對社會經濟運行造成不利后果。對中國而言，綜合運輸管理體制的建立應該越早越好，否則不適應經濟發展的舊體制會對運輸業的健康發展產生越來越大的負面作用。

目前，建設部、交通部、鐵道部和民航總局多套法律與部門規章體系、多套行政指揮體系常相互矛盾，協調整合難度極大。目前組建綜合性運輸部的主要障礙，是鐵道部仍舊維持政企不分體制。根據目前各方意見的可行性，運輸部成立可分成快、中、慢三種方案，其中快方案還可分成“一步到位”和“分步到位”兩種。

“一步到位”方案是指近期就將所有運輸部門全部合并組建成運輸部，并同時完成鐵路政企分開；“分步到位”方案是盡快將已實施政企分開的公路、水運、民航和城市交通等部門先期整合為運輸部，其他部門則限期整改后并入；中方案是所謂“戴帽方案”，即保留目前的各個部門，再成立一個由主管副總理兼任主任的交通委員會負責協調；慢方案則是維持現狀，待條件完全成熟后再組建運輸部。

此外，交通運輸行政體制的改革，還必須實現縱方向上的權責貫通。交通問題涉及面廣，與此相關的包括規劃、審批、征地、投融資、建設、運營、補貼、市場與安全監管以及各類政策制定等等。在傳統體制下，上述決策和實施過程被人為分割為多個階段，由不同主體負責，政出多門、多家插手、甚至多家爭利，但最后卻都不愿或不能負責。

一個現象是，本應由交通運輸部門承擔的工作，由于該部門無力而為，只好由更高級別行政首長親自掛帥，建立臨時性辦事機構去處理。究其原因，正是現有管理體制存在諸多權力鉗制，靠正常程序無法高效率運轉，只好借助外力打通血脈。

以交通規劃為例，交通規劃制度本是運輸業合理發展的龍頭，但目前最大問題是沒有人能真正對規劃負責，名義上地位很高，但權威性和可實施性實際相當差。從中央到地方省市，交通規劃主管部門有時是交通部門，有時則是地方發改委或規劃局，還有時甚至是省長或市長親自掛帥制定，經常需要發改委出面協調。結果是有太多的部門想“負責規劃”，卻無法確定哪個部門及行政首長應“對規劃負責”。

因此，在新體制中有必要把發改委的相關職能劃歸運輸部，將綜合運輸部門作為交通規劃的制定主體，營造從中央到地方都只有一個綜合運輸主管機構，并承擔所有責任的行政體制。綜合運輸體制成功的標志之一，應是各級發改委在交通領域的“綜合協調”職能得以解除，而與城市規劃局等其他機構分別承擔委托者、決策者、配合者或監督者之職。

作者為北京交通大學經濟管理學院教授

莫以機構調整代替職能改革

□ 許小年/文

改革開放至今，政府改革已成焦點，當務之急是政府角色的準確定位，以及政府和市場邊界的劃分，而非政府部門間權力和利益的重新分配

2008年中國行政體制改革的重點，是“大部門體制”。這對于減少機構重疊、提高辦事效率無疑將起到積極的作用。

然而我們必須看到，當前改革的核心問題不是政府機構的調整，而是政府職能的界定；不是行政管理方法的技術性改善，而是從理論上厘清政府應該管什么和不應該管什么，在此基礎之上決定機構的設置，并從法律上確定行政管理的手段、內容和程序。

界定政府職能的基本原則是拾遺補缺，凡市場能夠有效配置資源的，統統交給市場。如十七大報告所強調的，發揮市場在配置資源中的基礎性作用，僅在市場失靈時，政府才進行干預。

迄今為止，已知的市場失靈有“外部效應”（例如污染）、自然壟斷、公共品的供應、信息不對稱、收入再分配等。除了這幾種情況，市場都能產生比政府管理或政府經營更好的結果，政府沒有必要介入。

在市場失靈的情況下，界定政府職能的第二個原則是應對措施有效性，即效率原則。市場失效不等于政府有效，行政管制和政府經營并不是克服市場失靈的天然最佳方案。

如果以監管治理自然壟斷，效益是價格降低，但政府的信息和操作成本較高。若無關于廠商成本的充分信息，就不能準確定價。如果政府直接經營，最常見的結果是行政壟斷代替市場壟斷，壟斷價格和壟斷利潤依舊。我國的電信業就是這樣一個例子。

意識到政府也有信息不對稱，也會失靈，人們轉向了“政府加市場”的方案。政府在市場上拍賣壟斷經營權，用拍賣所得補貼中低收入家庭，就像拍賣土地，收入用于市政建設一樣。

企業付費獲得壟斷經營權后，根據市場供需，自行決定價格。因具有信息成本、管理成本和腐敗成本低的優點，市場化方案在實踐中得到日益廣泛的應用，各國政府不僅拍賣電信經營權和石油開發權，而且建立了污染權交易市場，顯著地降低了治理“外部效應”的成本。

僅在市場失靈時考慮政府干預，以及采用最有效的方式克服市場失靈，這兩個原則意味著政府的經濟功能降至最小。絕大多數的投資、產業結構調整、資產經營活動，都應在價格信號的指導下，通過自愿和自發的市場交易來完成，沒有必要設立政府機構進行管理，現有的經濟職能部門應予以縮編和裁撤。

對于自然壟斷和“外部效應”，政府機構的主要任務不一定是自己經營企業，甚至不一定是監管，而是建立如壟斷經營權和污染權那樣的市場，并負責維護市場規則與市場秩序。

目前中國固然存在著政出多門和機構重疊的問題，但對發展市場經濟影響最大的是政府部門的經濟職能過強，管得太多太細太死。究其原因，部門利益和“尋租”沖動為首，其次是認識上的偏頗，常見的就有“事關國計民生”“社會公益性”“市場不完善”等似是而非的說法。

實際上，產業無論大小，哪個與國計民生無關？柴米油鹽、衣食住行，如果都要政府管起來，豈不又回到了計劃經濟？至于市場不完善怎么辦，回答是發育和完善市場，而政府的干預往往沒有促進反而制約了市場的發展。改革開放30年的歷史證明，培育市場最為關鍵的一步是解除政府管制，若非當年廢除中央計劃，就不可能有今天各類市場的繁榮。

對于一類特殊公共品的供應，政府的確比市場有效，這就是以法律和監管為核心的制度體系。法律就是游戲規則，游戲規則其實也可以通過多次博弈，由市場參與者協商，自行制定和執行。政府的有效來自于規模經濟，與各式局部和小范圍的民間規范相比，統一法律體系的人均立法和執法成本更低，一項法律適用13億人，并且因標準化程度高，產生誤解和糾紛的概率也比較低。

從市場與政府分界的角度思考改革，政府機構的調整方向就異常清晰：在縮小經濟職能部門的同時，大力加強立法和監管部門。

這里有兩點需要強調，一是立法和監管機構獨立于行政部門，二是實行以信息披露和市場規則為主的監管。目前行政部門立法過多，執法者立法，必然傾向于從部門利益而不是全局利益出發考慮問題，必然是立法從緊，為執法留出更多的解釋權和裁量權。

為避免立法過程中的利益沖突，亟需加強全國人大的立法職能，特別是在全國性的法律和執行細則的制訂方面。行政執行部門應回避與部門有關的立法，部委的立法職能和機構應逐步移交全國人大。同樣為了避免利益沖突，有必要恢復直屬中央和地位超然的國家體制改革委員會，負責制定各項改革方案。

改革開放至今，政府改革已成焦點，當務之急是政府角色的準確定位，而非機構的調整；是政府和市場邊界的劃分，而非政府部門間權力和利益的重新分配。只有搞清了該管什么和不該管什么，如何管和由誰來管的討論才有意義。

作者為中歐國際工商學院教授