中國汽車零部件稅案收官

在業內人士看，60％國產化率的規定惹來國際爭端，實際意義并不太大。面對敗訴之局，“中國應冷靜應對”

2月13日，針對“歐盟、美國和加拿大訴中國汽車零部件關稅法案”，世界貿易組織（WTO）爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）專家組在完成中期審議后，向當事各方提交了中期報告。

這份報告將在今年3月底公開。據看過此份報告的人士向《財經》記者透露，WTO專家組在報告中指出，中國對構成整車特征的汽車零部件按整車征稅的做法違反了WTO貿易原則。報告認為，WTO成員在中國生產汽車時，使用的汽車零部件無論是從中國本地市場采購還是通過進口方式采購，應享受相同的待遇。

由此，圍繞中國汽車零部件進口管理政策持續近三年的爭議，終于臨近終局，結果不利于中國。

事起四部委政策

這一爭議起因于三年前的一項政策。2005年4月1日，中國海關總署、國家發改委、財政部和商務部聯合制訂的《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》（下稱《辦法》）正式實施。根據《辦法》，上述四部委將成立一個專門的“管理領導小組”，負責對進口零部件是否構成整車特征進行核定。

《辦法》第21條規定了三個核定標準，滿足一條即可認定構成整車特征。一是進口全散件（completely-knocked down，下稱CKD）或半散件（semi-knocked down，下稱SKD）組裝汽車的。二是進口車身（含駕駛室）、發動機兩大系統裝車的；或進口車身（含駕駛室）和發動機兩大系統之一加至少其他三個系統裝車的；進口除車身（含駕駛室）和發動機兩大系統以外至少五個系統裝車的。三是進口零部件價格總和達到該車型整車總價的60％以上。

這一辦法自2006年7月1日起生效。根據《規定》，一旦進口的汽車零部件構成整車特征，將必須按整車適用稅率征稅，由10％的零部件進口關稅調整為25％的整車進口關稅。

盡管四部委對外宣稱，出臺《辦法》的初衷是為了“防止利用整車和零部件稅差規避海關監督、偷逃關稅的行為”，但是，在部分跨國汽車廠商看來，該《辦法》實際上是變相強迫跨國公司在華生產的車輛達到零部件60％以上國產化率。因此，《辦法》實施不久即遭遇來自歐盟和美國的反對之聲。

敗訴幾成定局

2006年3月30日，歐盟與美國就中國汽車零部件關稅問題訴諸WTO，要求啟動磋商機制，隨后加拿大、澳大利亞、日本和墨西哥等也加入了這一磋商。

據知情人士透露，歐盟和美國亦就調整《辦法》事宜與發改委和商務部進行了多次雙邊磋商，中方承認，部分歐美豪華車型在短時間內達到60％零部件國產化率有現實困難，同意將《辦法》中的價格和關鍵部件核定標準推遲兩年至2008年7月1日實施。

不過，中外各方一直無法就《辦法》的根本性原則達成一致。在調解無效后，2006年9月，加拿大、美國和歐盟要求設立專家組，對于爭端展開調查。當年9月26日，WTO爭端解決機構決定設立專家組，并于2007年1月29日最終確定專家組主席由朱利奧·拉卡特·繆羅（Julio Lacarte-Muró）擔任，成員包括山·巴提爾（Singh Bhatia）和維爾海姆·梅爾（Wilhelm Meier）。

依照程序，專家組應于六個月之內完成調查報告。不過，2007年7月16日，專家組表示由于問題復雜，完成報告時間推遲至2008年1月，之后這一時間又進一步推遲至3月底。

2月15日，在WTO專家組公布中期報告后兩天，中國商務部表示，正認真研究該報告，準備向專家組提交評論意見，“中方尊重爭端解決程序，在專家組最終裁決做出之前，不對報告進行評論?！?/p>

依據WTO關于成員貿易爭端解決程序，在此次專家組中期報告散發給各當事方后60天內，如果當事方沒有提出上訴，則該報告應提交爭端解決機構會議討論通過。爭端解決機構會議決策方式是“反向一致”，即除非爭端解決機構一致決定不通過該報告，則該報告應獲通過。因此，報告通過幾乎是鐵定的事實。

據《財經》記者多方了解的信息來看，即使中方提出上訴，勝訴的可能性也相當小。

對外經濟貿易大學WTO法律研究中心主任盛建明在接受《財經》記者采訪時表示，此案問題的關鍵在于中國是否違背了中國政府在入世議定書中的承諾?！巴夥接^點是，中國政府就取消汽車零部件進口關稅做出了承諾，且承諾中并沒有留下例外的情形，因此《辦法》違背了承諾?！笔⒔髡f。

中國法學會訴訟法學研究會副會長陳衛東也認為，如果依據《關貿總協定》的規定，中方會陷入一個兩難困境，癥結還是中國沒有對“整件或半散件汽車零部件的關稅”做出特殊規定。

北京WTO事務中心首席專家程大為則告訴《財經》記者，WTO專家組初審決定的案件審理結果，基本不太可能變動，“即使進入上訴程序，也不再對證據進行過多重審，而只對初審的法官、專家和他們運用的解釋條款是否正確、合理、定案是否專業進行審查。”

盛建明稱，如果中國敗訴，就必須取消構成整車特征汽車零部件的整車適用關稅，中國企業將在低關稅背景下與國外汽車巨頭展開全方位競爭，不利于中國汽車產業的發展?！叭绻袊畧猿謭绦小掇k法》規定，根據WTO關于成員貿易爭端解決程序，從當事方提出上訴到最終裁決出臺需一年半時間，因此即使明知敗訴中國也可提起上訴，以贏得一年半的緩沖時間?！笔⒔髡f。

不過，《紐約時報》在一篇報道中稱，如果WTO最終裁決有利于美國、歐盟和加拿大，而中國方面又拒絕對現有汽車零部件關稅政策進行調整，上述三國將有權對中國實施制裁。

不少汽車業內人士亦認為，中方此次勝算不大。近年來，中國出口海外市場的汽車大量使用CKD和SKD方式在當地進行組裝，亦招致俄羅斯、伊朗等國的強烈不滿。如果中國要繼續依靠《辦法》來強行規定汽車零部件國產化率，情理上很難說得通。要避免最壞的情況出現，國內法律界人士傾向于認為，中國政府可能取消或修改《辦法》，然后申請國撤訴。

歐洲汽車工業協會北京代表處首席代表戴麟認為，從WTO歷史來看，歐、美、日之間多次爆發大規模的貿易爭端，彼此互有輸贏，“不論最終結果如何，中方都應冷靜處理”。

得不償失的規定

在歐洲汽車工業協會北京首席代表戴麟看來，并沒有一家跨國公司刻意使用CKD方式來逃稅，《辦法》的主要目的還是要求跨國公司提高國產化率，“而中國政府簽署WTO協議時，承諾不會向任何行業提出國產化率的要求。”

曾經參與《辦法》制定的一位人士告訴《財經》記者，之所以出臺這一規定，是當時國內組裝進口車有愈演愈烈之勢，如果任由發展，跨國公司通過這一方式迅速搶占中國汽車市場，會對中國自主品牌形成壓力。

主管部門試圖以時間換空間、以市場換技術來提高跨國公司在華生產車輛的國產化率，從而促進本土汽車零部件產業發展。但這一想法如今是否得到實現，仍有爭議。

戴麟認為，隨著中國市場競爭越來越激烈，市場本身在無形中要求跨國公司提高國產化率、降低成本來適應競爭，多數跨國公司也正在這么做。

“20年前進入中國的跨國汽車公司，目前零部件國產化率已經很高。而對剛進入中國市場的跨國公司來說，要在短時間內提高國產化率，難度很大，他們需要時間?！彼f。

所謂“剛進入中國市場的跨國公司”，主要是奔馳、寶馬和沃爾沃等歐洲廠商。由于他們在中國布局最晚，其產品又多為高端豪華汽車，對零部件質量要求最高，在短時間內無法實現零部件本地化生產的情況下，不少跨國公司均希望采用CKD和SKD方式在前期搶占市場。知情人士向《財經》記者透露，正是接到了奔馳、寶馬和沃爾沃等廠商投訴后，歐盟開始就《辦法》向中國政府施壓。

中海國際咨詢公司高級副總裁秦陽則分析指出，豪華汽車價格高、銷量少，在無法形成規模效應的情況下，生產商從成本考慮，根本不可能在近期將關鍵零部件進行本地化生產。秦陽曾在汽車零部件制造商美國德爾福擔任過亞太區海關法律顧問。

據了解，2007年寶馬在中國銷量不到5萬輛，奔馳更低。如按照《辦法》對構成整車特征的零部件征收25％的整車進口關稅，其生產商根本不會耗費巨資建立本土的零部件工廠，寧愿以進口方式在中國銷售豪華汽車。

在《辦法》公布后，上海通用的卡迪拉克、北京奔馳-戴姆勒克萊斯勒的大切諾基均由“國產”改為“進口”，即為范例。海關總署的數據進一步顯示，2007年中國進口車輛由2005年的160615輛迅速增長到312979輛。

秦陽認為，事實證明，市場有其自身運行規律，《辦法》并沒有實現高端汽車零部件的生產核心技術從國外向國內的明顯轉移，反而因為爭議過大引發了不必要的國際貿易爭端，實在是得不償失。

一些合資汽車公司的管理人士認同上述說法。一汽大眾的一位高級經理舉例說，汽車生產廠商在進行本地采購時，這些一級供應商還需向二級甚至三級供應商采購，而二級和三級供應商有相當部分產品源自進口，“在分工全球化的背景下，單純要求60％的國產化率實際意義并不大?！?/p>

此外，《辦法》本身也存在很多漏洞，幾乎每家合資汽車公司都設有專門小組來研究如何規避，手法花樣繁多。例如，《辦法》第24條規定，“國內汽車及零部件生產企業，對進口零部件及毛坯件進行實質性加工的……視為國產件”。但是，何為“實質性加工”，《辦法》沒有具體說明，因此，很多合資公司大量進口基本成型的毛坯件，簡單加工后就變成了“國產件”。

相對之下，對于跨國汽車公司在中國市場布局影響更大的是《汽車產業發展政策》。這一政策規定，汽車整車中外合資企業的中方股比不得低于50％，同一家外商可在國內建立兩家以下生產同類整車產品的合資企業，這一直是外商希望突破的禁區。

秦陽認為，取消或修改《辦法》將帶來“示范效應”，增加跨國公司對通過外部環境向中國汽車產業政策的制定者施壓的信心。在此次中期報告出籠后，有外資汽車公司高管已私下表示，只有中國政府放開對汽車產業投資的限制，才有利于核心的零部件生產技術向國內市場轉移。

其實，從《汽車產業發展政策》實施多年的情況來看，隨著市場競爭逐年加劇，其關于投資限制的弊端已凸顯無疑：一方面，跨國公司為保證利潤，對技術引進和銷售渠道進行控制，使得國內合資伙伴淪為簡單的加工生產線；另一方面，政策上的限制又扭曲了產業自發整合的趨勢。

中國法學會訴訟法學研究會副會長陳衛東告訴《財經》記者，與這次零部件糾紛屬于貿易問題不同，《汽車產業發展政策》對外商投資的限制，并不違反WTO現有框架的法律規則，也就是說，外國無法通過WTO框架要求中國修改這些投資準入制度?！安贿^，美國與歐盟可以通過雙邊磋商、論壇、首腦峰會等形式，向中國施壓?！?/p>

戴麟亦承認，中國政府對外商投資的限制并不違背WTO原則。不過他表示，投資限制一旦放開，合資公司中的中方也可能率先增資，“因為中國的汽車企業已經足夠強大，并希望獲得話語權”。