保安管理條例破繭

保安服務公司只能由公安機關經辦的現行政策將做調整，保安服務業將向社會開放，公安機關由經辦轉為監管保安服務活動，目前游離于法制規范外的眾多“黑保安”，也將被納入嚴格的監管

2月25日，國務院法制辦公室向社會全文公開《保安服務管理條例（草案）》（下稱征求意見稿），并廣泛征求意見。該草案明確規定了有關保安行為的七項“禁令”，其中包括不得“侮辱、毆打或者唆使毆打他人”。

也就在同一天，北京師范大學珠海分校國際傳媒設計學院教師丁志明在教學樓內被十余名校內保安圍毆，頭破血流。這只是近年來頻發的保安違法事件中的普通一例。

國務院法制辦在向社會征求意見的通知中也明確表示，正是基于“保安員利用工作上的便利違法犯罪情況時有發生”等多重原因，國務院法制辦會同公安部研究起草了目前的征求意見稿。據《財經》記者了解，這是中國首部國家層面上有關保安服務的法規。過去對保安的管理主要依據的，是一些地方性法規以及公安部的部門規章。

征求意見稿的一個重大突破，還在于保安服務業將打破過去的行政壟斷，向社會開放。保安服務公司只能由公安機關經辦的現行政策將做調整，公安機關由經辦轉為監管保安服務活動，徹底實現政企分開。同時，目前游離于法制規范之外的眾多“黑保安”，也將被納入嚴格的監管。

據悉，這部即將出臺的保安管理條例，也是中國未來制訂《保安法》的前奏。諸多法律問題，如保安服務的法律性質到底是什么？“安全權”有沒有可能成為法律上的權利？除了倚仗警察等公權力機關提供的公共服務，人們通過市場購買“民事安全服務”以滿足日益提高的安全需求的空間有多大？公民“自己保護自己”的私力救濟和國家壟斷的公力保障之間如何合理平衡等等，最終只能通過立法來解決，不是目前這部行政法規所能承載的。

保安業亂象

1984年12月，深圳蛇口工業區誕生了中國當代第一家企業性質的“保安服務公司”。此后，保安服務公司在全國各大中城市迅速發展。1999年，保安人員被列入國家職業序列。

中國社會科學院法學所研究員莫紀宏領銜的《保安服務法律制度研究》課題組的研究表明，至2005年底，全國保安服務公司已達2200多家，全國從事保安人員達400多萬人。但是，如此龐大的從業人員中，僅四分之一左右的“正規保安”具有合法身份，其余均處于不規范或“灰色領域”。

所謂的“正規保安”，來自于由公安機關組建的保安服務公司。2000年出臺的《公安部關于保安服務公司規范管理的若干規定》以及之前的各類有關保安服務的文件均規定，保安服務公司只能由公安機關組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。

但是，隨著保安服務的需求越來越大，一些社會組織、居民社區和企事業單位開始自聘保安人員維護秩序，其中又以物業公司為眾。這些保安人員大部分游離于公安部門監管范圍。許多未經公安機關事先許可的企業組織也介入了保安服務市場。以北京為例，未經過公安機關批準，以咨詢和培訓的名義注冊但實際從事保安服務業務的“黑保安”公司，2006年達200多家。

層出不窮的保安服務中的非法犯罪事件，凸顯了這個行業的混亂。中國人民大學“社區治理”課題組對北京100多個居民小區2001年至2005年間的安全狀況進行的調研結果顯示，業主與物業公司發生過嚴重糾紛的小區占80％，與物業管理人員及保安發生肢體沖突和暴力沖突（不包括威脅和恐嚇）的占37％。

保安管理立法曲折

為了加強對保安服務業的管理，公安部、國務院法制辦早在2000年前后便開始組織人力，起草《保安服務業管理條例》。但是，由于一些基本法律關系沒有理清，特別是公安機關與保安服務公司之間的關系沒有徹底明確，條例遲遲不能出臺。而全國有十幾個省份的人大常委會或政府先后制訂了有關保安管理的地方性法規或地方性政府規章。

這些分散的地方性規定，并不能解決保安服務業制度化和法律化問題。莫紀宏指出，一些重大的制度，如公安機關與保安服務公司的關系、保安企業民營化、外國企業進入中國保安市場等問題，需要有全國性的規定來加以統一。

按照加入WTO的要求，中國的保安服務業在2006年后要向WTO成員開放。這種對外開放的壓力也需要通過國家層面的立法來打破制度瓶頸。

迄今為止，中國保安服務業依據的規范主要是政府主管部門的文件，如中共中央辦公廳、國務院辦公廳1999年5月下發的《政法機關保留企業規范管理若干規定》，以及2000年《公安部關于保安服務公司規范管理的若干規定》。

依照規定，保安服務公司被定性為“為社會提供專業化、有償安全防范服務的特殊性企業，是協助公安機關維護社會治安，預防和減少違法犯罪的重要力量”。公安機關治安管理部門作為主管部門，對其進行管理和監督。保安服務公司只能由公安機關組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。

規定同時有要求，保安服務公司作為獨立的法人實體，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，獨立承擔民事責任。公安機關與保安服務公司在經濟上徹底脫鉤。

課題組的成員之一、中國社會科學院法學研究所研究員于敏分析，這些規定對保安服務企業法律性質的認定存在許多矛盾。如果保安服務企業屬于獨立的民事主體，只允許公安機關設立實際上是政企不分。而且由于在產權和人、財、物上存在千絲萬縷和割不斷的法律聯系，真正脫鉤難以實現。

特別是保安服務公司的管理層由公安機關工作人員擔任的管理模式，導致很難分清保安服務公司是在提供民事服務，還是在代表公安機關提供行政服務。2007年，浙江省瑞安市公安局下屬的瑞安市保安服務公司，推出被外界稱為全國首家“民間110”的“瑞安商業緊急援助中心”，就引起很大爭議，許多人指責其有公權私用的嫌疑。

過于嚴厲的政策管制導致了保安服務公司的發展規模和自主經營受到限制，法律地位不明確，權利義務關系不清晰，往往被社會公眾和客戶視為“二公安”。而另一方面，由于缺乏制度上的合法空間，非正規渠道產生的保安服務企業造成的服務差、管理混亂、保安人員違法亂紀等現象，危害著整個行業的發展，而公安機關對其的監管又鞭長莫及。

北京市曾以特許加盟的形式對一些經審核合格的非正規保安公司進行“整編”，但是數額不菲的“加盟費”令很多企業頗有怨言。

草案亮點與缺憾

國務院法制辦在征求意見的通知中介紹，公安部經請示國務院，決定對現行的保安服務公司只能由公安機關經辦的政策加以調整，公安機關由經辦保安服務公司轉為監管保安服務活動。

征求意見稿中明確規定，符合標準的企業、個人依法申請，經公安機關許可，均可設立保安服務企業和保安服務培訓機構，自建保安單位（企業、事業單位招用保安員從事本單位安全防范服務）應當向公安機關備案，接受監管。

莫紀宏認為，保安服務企業作為一種提供社會化安全服務的經濟組織，其性質具有兩面性。一方面，從其提供服務的有償性和經營內容來看，是一種營利的民事活動主體；另一方面，它提供的比簡單的勞務內涵更加豐富的安全服務，向服務對象提供相應的人身和財產安全保障，又涉及公共秩序的安全與穩定，因此要有健全的準入制度和監管制度。

他建議，在立法過程中，應當進一步明確政企分開的原則，將現有的保安服務公司的產權關系移交國有資產管理部門，從產權、資金和人事關系上與公安機關徹底脫鉤，保安服務公司完全按照市場規則來操作。允許投資主體的多元化，實行各種所有制形式的保安服務企業平等競爭的格局。

另外，應當明確保安服務組織在輔助公安機關維持社會治安和公共安全方面的職責與義務，嚴格區分自身的保安服務業務與協助警察的“輔警工作”。

目前，保安服務在維護社會治安、預防和打擊違法犯罪等輔警方面的作用非常顯著。比如大型活動、重要會議的警務活動安全保衛方案，保安力量與警察是按照一定比例配備的。但是，也存在著輔警任務重，保安服務公司無償投入過多、企業負擔加大的問題。

于敏也認為，保安服務業務與“輔警工作”性質不同，前者屬于履行合同的民事行為，后者屬于輔助警察執行的公職行為。嚴格區分這兩種行為，可以避免民間保安服務行為與公權力行使輔助行為的混淆，減少保安服務給他人帶來損害的現象。而對于保安服務公司參與的“輔警工作”，公安機關應當支付合理的費用，或者通過稅收優惠、財政補貼等給予補償。

對于保安服務企業的經營范圍問題，草案規定，可以提供“門衛、巡邏、守護、武裝守護押運等安全防范服務”，“超出許可范圍提供保安服務”將會被處罰。但是，私人保鏢等業務是否屬于允許的經營范圍尚不明確。因為根據公安部目前的規定，保安服務不包括為個人的人身安全提供安全服務，而在實踐中，這項服務存在著廣泛的需求。

莫紀宏建議，應當恢復1988年《公安部關于印發〈關于組建保安服務公司的報告〉的通知》中提到的“提供保護財產或人身安全的服務”方面的規定，允許設立從事民事調查業務的組織，將現實中出現的“黑保鏢”、“私人偵探”等納入法制軌道，加以規范。

而未來，保安服務業的更多發展空間還有賴于更高層次的立法。早在2001年九屆全國人大四次會議上，就有全國人大代表提出制定《中華人民共和國保安法》的議案，并得到國務院法制辦的積極回復。

莫紀宏認為，從更廣的角度來看，保安條例能否上升到保安法的角度，涉及到“安全權”是不是一項基本權利的問題。中國現行法律中還沒有確立“安全權”，私力救濟空間比較有限，比如對正當防衛的限制就非常嚴格。既然不允許個人通過自身的力量隨意進行自我防衛，就應該擴大保安服務的范圍，由保安作為個人和警察中間的一種緩沖力量，彌補個人安全權法律保障的缺陷和公共服務的不足。

更為關鍵的是，需要厘清私力救濟的空間究竟應該有多大。“在擴大私力救濟的空間的同時，要保障公力救濟的到位，從而達到平衡狀態，形成一個全面的公共安全構造。”莫紀宏說。

近年來保安侵權事件一覽

▲2008年2月15日，蘭州制藥廠家屬院保安張某與該家屬院業主付某為停車發生口角，并對付某大打出手，致付某當場死亡。

▲2007年10月14日，中國農大西區綠苑小區，一名18歲的保安涉嫌搶劫財物將女住戶王某殺死。

▲2007年9月1日，北京市酒仙橋南十里居10號院，23歲的保安鄭冬雪捅死了業主王亮（化名），同時捅傷了王亮的女友。

▲2007年4月7日，沈陽市金融護衛中心的押鈔員朱宏林在蘇家屯區一建設銀行營業廳里執行押鈔任務時，開槍將剛取完款的儲戶計程打死。朱宏林上崗前僅經20天培訓即獲得相關合格證書。

▲2006年6月29日，北京市朝陽區北苑家園紫綬園，保安閆品三在13樓207房間盜竊時，將女業主及男友殺害。

▲2006年2月17日，北京市海淀區銀科大廈19層，未滿18歲的保安王某將百度公司一加班女員工殺害。

資料來源：本刊實習記者胡玥根據媒體公開報道整理