政協(xié)理應(yīng)問責(zé)

如果有關(guān)當(dāng)局只善于文過飾非，一聽到尖銳的批評(píng)和追問就反唇相譏、甚至暴跳如雷，那么結(jié)局只能像古希臘哲人畢達(dá)哥拉斯描述的那樣：“憤怒以愚蠢開始，以后悔告終”

2008年春節(jié)前的南方冰雪災(zāi)害突如其來、深留重創(chuàng)，導(dǎo)致人們的災(zāi)害觀正在向如下兩個(gè)方向發(fā)生劇變：

首先，各種損失的責(zé)任、尤其是防備體制和應(yīng)急舉措不當(dāng)?shù)呢?zé)任開始被追問，并成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。換個(gè)表述，就是有從天災(zāi)視角轉(zhuǎn)向人禍視角的明顯傾向。雖然中國自古以來存在“天譴”觀念，把災(zāi)異視為當(dāng)政者自警和反思的契機(jī)，但以“災(zāi)變應(yīng)人、要在責(zé)己”（語出東漢郎）為特征，沒有外部問責(zé)、法律制裁的涵意。

另一方面，正如評(píng)論家秋風(fēng)所指出的那樣，“此次雪災(zāi)中另一個(gè)刺眼的事實(shí)，是民間的救助活動(dòng)也近乎空白”。因此，社會(huì)的自組織機(jī)制以及自愿的民間救助活動(dòng)開始受到關(guān)注，現(xiàn)存系統(tǒng)設(shè)計(jì)的合理性也開始被質(zhì)疑。這意味著超越天災(zāi)與人禍的某種共生視角正在形成，并影響這個(gè)國度的災(zāi)害觀。共生論的基本邏輯是，現(xiàn)代城市的結(jié)構(gòu)增強(qiáng)了災(zāi)難的復(fù)合性以及連鎖反應(yīng)，因此，群眾的日常生活顯得很脆弱，總是與風(fēng)險(xiǎn)同在，需要重新認(rèn)識(shí)和借重“自力更生”的精神以及民間團(tuán)體的力量。

從人禍與共生這兩種視角來考慮災(zāi)害的社會(huì)對(duì)策，最重要的切入點(diǎn)當(dāng)然是問責(zé)與改制。

春節(jié)剛過，在重災(zāi)區(qū)之一的廣州市，“問責(zé)”的主張就被及時(shí)提出來了。具體表現(xiàn)為市政協(xié)副主席郭錫齡先生“炮轟”鐵道部。他主張要向鐵道部問責(zé)，要有人被撤職。

兩天后，鐵道部發(fā)言人作出回應(yīng)，逐一批駁郭錫齡的發(fā)言內(nèi)容。據(jù)報(bào)道，這位發(fā)言人還引用廣州市委主要領(lǐng)導(dǎo)人的意見，指責(zé)郭的說法是“極不嚴(yán)肅、極不負(fù)責(zé)任的公開言論”，“決不代表廣州市委、市政府，也不代表市人大和市政協(xié)”。最后他反問：“當(dāng)廣大鐵路干部職工和廣州地區(qū)人民群眾并肩戰(zhàn)斗、奮起抗災(zāi)、共渡難關(guān)的時(shí)候，郭副主席身在何方？他的這些信息又是來自何處？”

本來，政協(xié)委員發(fā)揮監(jiān)督作用、主管機(jī)關(guān)及時(shí)作出回應(yīng)，是當(dāng)今中國的一個(gè)令人欣慰的進(jìn)步。可惜在這里，鐵道部仍然沒有充分表現(xiàn)出歡迎和誠懇接受外部問責(zé)的見識(shí)和器量。雙方通過大眾傳播媒介的對(duì)話內(nèi)容，也很容易讓人聯(lián)想起京劇《三岔口》——問者想查明事實(shí)、追究責(zé)任；媒體關(guān)心監(jiān)督權(quán)行使的效應(yīng)；答者卻強(qiáng)調(diào)政協(xié)委員和媒體應(yīng)該維護(hù)大局、有利團(tuán)結(jié)的立場問題。此類的你來我往，表面上看起來很熱鬧，但并沒有真正的意見交鋒。

最讓我們“感到驚訝，難以理解”的倒是，一個(gè)行政官員竟反過來責(zé)問政協(xié)委員“身在何方”、“信息來自何處”，試圖把一個(gè)職能分工、權(quán)力制衡的制度問題轉(zhuǎn)換成一個(gè)同甘共苦、通力協(xié)作的人品問題。在發(fā)生災(zāi)害、事故以及失誤之后，守土有責(zé)的人立刻搶占道德高地、封壓外部監(jiān)督、推諉法律責(zé)任，這屬于中國官場的積弊。德性至此，夫復(fù)何言？人們的關(guān)注點(diǎn)一旦從合法監(jiān)督轉(zhuǎn)移到歌功頌德的感人故事上，通過問責(zé)來發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)缺陷、堵塞法律漏洞的機(jī)會(huì)也就失之交臂了。結(jié)果是學(xué)費(fèi)白交不少，必要的“改制”卻始終無從著力。

早在30年前，美國科學(xué)基金會(huì)的專家ＷＡ安德森博士就已經(jīng)指出：“在高度復(fù)合化的城市社會(huì)，凡災(zāi)害終將作為一種社會(huì)問題而出現(xiàn)”。早在1300年前，我國唐代宰相杜佑在鴻篇巨制《通典》中就提出了“隨時(shí)立制，遇弊變通，不必因循，重難改作”的命題。于大災(zāi)害或大事故之后進(jìn)行問責(zé)，不僅可以有效地解決和預(yù)防相關(guān)社會(huì)問題，而且還可以有效地促進(jìn)制度的完備、改良以及社會(huì)系統(tǒng)的合理化、精密化。

在這個(gè)意義上，鐵道系統(tǒng)干部冒雪到車站疏散旅客，政協(xié)委員坐在會(huì)議廳里抨擊行政舉措失誤，兩種職能行為都是必要的，都能對(duì)公共事務(wù)作出貢獻(xiàn)，并沒有什么倫理上的高下之分。如果硬要抬杠，在某種意義上也不妨說：郭錫齡先生對(duì)現(xiàn)行防災(zāi)體制和救災(zāi)措施提出尖銳的批評(píng)，比他到廣州火車站去端茶送飯，或者幫助武警抬出擠傷昏厥的女士，貢獻(xiàn)當(dāng)然更大。理由很簡單，行使法定監(jiān)督權(quán)有利于提高行政效率、改進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)，可以使更多的、甚至全體民眾受惠，可以防患于未然。

如果有關(guān)當(dāng)局只善于文過飾非，一聽到尖銳的批評(píng)和追問就反唇相譏、甚至暴跳如雷，那么結(jié)局只能像古希臘哲人畢達(dá)哥拉斯描述的那樣：“憤怒以愚蠢開始，以后悔告終”。

民主法治國家都非常重視問責(zé)和提高系統(tǒng)的效率。一般而言，發(fā)生任何事故或?yàn)?zāi)難，都會(huì)有主管部門、許多專家或研究者以及新聞報(bào)道機(jī)關(guān)反復(fù)進(jìn)行詳盡的調(diào)查和徹底的分析，并把細(xì)節(jié)信息和研討結(jié)論加以公布，隨后根據(jù)有關(guān)新發(fā)現(xiàn)，在全國范圍內(nèi)清查隱患、彌補(bǔ)制度或組織或技術(shù)上的漏洞，防止悲劇重演。

例如1995年日本阪神大地震，我身臨其境，印象最深的是災(zāi)害發(fā)生后24小時(shí)之內(nèi)，日本兵庫縣各主要職能部門的行為和舉措均有非常詳細(xì)而精確的記錄資料（有些是工作日志記載的，有些是事后研究查明的），成為分析組織缺陷、明確個(gè)人責(zé)任、設(shè)計(jì)新型系統(tǒng)的重要依據(jù)。在一年之內(nèi)，各領(lǐng)域的調(diào)查報(bào)告相繼出籠，并有專著出版。在隨后的十年里，有關(guān)資料的匯集、整理、分析、出版一直在進(jìn)行，并把有關(guān)的發(fā)現(xiàn)和結(jié)論反映到完善制度和組織的作業(yè)里。

關(guān)于應(yīng)付大規(guī)模的城市災(zāi)害，美國曾經(jīng)提出過一句很響亮的口號(hào)：“像備戰(zhàn)那樣防災(zāi)”。聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（Federal Emergency Management Agency）的建制，的確帶有準(zhǔn)軍事化的特征——組織緊湊、紀(jì)律嚴(yán)明。針對(duì)各種可能出現(xiàn)的災(zāi)難，在機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、預(yù)防、應(yīng)急、復(fù)興、財(cái)政金融措施、問責(zé)、制裁等方面都制定了具體的操作手冊(cè)、行動(dòng)規(guī)則以及協(xié)調(diào)指南。其中特別注重的是內(nèi)部的信息反饋和溝通，行政部門的效率和領(lǐng)導(dǎo)力，職責(zé)分工，組織之間的協(xié)調(diào)、動(dòng)員與管理。只要取出任何一本防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)手冊(cè)，就可以看到權(quán)限與責(zé)任所在是非常確定的，很方便參眾兩院的議員們?nèi)M七豎八挑毛病。

由此可見，以中國之大，現(xiàn)在終于有位市政協(xié)副主席郭錫齡站出來對(duì)鐵道部等行政部門當(dāng)頭棒喝一聲，完全不必表示驚詫。相反，我們還應(yīng)該歡迎更多的政協(xié)委員以及人大代表積極地為民請(qǐng)命、依法問責(zé)，并為他們行使監(jiān)督權(quán)提供更充分的制度化保障。可以斷言：新一輪思想解放和行政改革，不得不從代議機(jī)構(gòu)問責(zé)和外部監(jiān)督起步，否則只能是虎頭蛇尾而已。

作者為日本神戶大學(xué)教授、本刊法學(xué)顧問