政協理應問責

如果有關當局只善于文過飾非，一聽到尖銳的批評和追問就反唇相譏、甚至暴跳如雷，那么結局只能像古希臘哲人畢達哥拉斯描述的那樣：“憤怒以愚蠢開始，以后悔告終”

2008年春節前的南方冰雪災害突如其來、深留重創，導致人們的災害觀正在向如下兩個方向發生劇變：

首先，各種損失的責任、尤其是防備體制和應急舉措不當的責任開始被追問，并成為輿論關注的焦點。換個表述，就是有從天災視角轉向人禍視角的明顯傾向。雖然中國自古以來存在“天譴”觀念，把災異視為當政者自警和反思的契機，但以“災變應人、要在責己”（語出東漢郎）為特征，沒有外部問責、法律制裁的涵意。

另一方面，正如評論家秋風所指出的那樣，“此次雪災中另一個刺眼的事實，是民間的救助活動也近乎空白”。因此，社會的自組織機制以及自愿的民間救助活動開始受到關注，現存系統設計的合理性也開始被質疑。這意味著超越天災與人禍的某種共生視角正在形成，并影響這個國度的災害觀。共生論的基本邏輯是，現代城市的結構增強了災難的復合性以及連鎖反應，因此，群眾的日常生活顯得很脆弱，總是與風險同在，需要重新認識和借重“自力更生”的精神以及民間團體的力量。

從人禍與共生這兩種視角來考慮災害的社會對策，最重要的切入點當然是問責與改制。

春節剛過，在重災區之一的廣州市，“問責”的主張就被及時提出來了。具體表現為市政協副主席郭錫齡先生“炮轟”鐵道部。他主張要向鐵道部問責，要有人被撤職。

兩天后，鐵道部發言人作出回應，逐一批駁郭錫齡的發言內容。據報道，這位發言人還引用廣州市委主要領導人的意見，指責郭的說法是“極不嚴肅、極不負責任的公開言論”，“決不代表廣州市委、市政府，也不代表市人大和市政協”。最后他反問：“當廣大鐵路干部職工和廣州地區人民群眾并肩戰斗、奮起抗災、共渡難關的時候，郭副主席身在何方？他的這些信息又是來自何處？”

本來，政協委員發揮監督作用、主管機關及時作出回應，是當今中國的一個令人欣慰的進步。可惜在這里，鐵道部仍然沒有充分表現出歡迎和誠懇接受外部問責的見識和器量。雙方通過大眾傳播媒介的對話內容，也很容易讓人聯想起京劇《三岔口》——問者想查明事實、追究責任；媒體關心監督權行使的效應；答者卻強調政協委員和媒體應該維護大局、有利團結的立場問題。此類的你來我往，表面上看起來很熱鬧，但并沒有真正的意見交鋒。

最讓我們“感到驚訝，難以理解”的倒是，一個行政官員竟反過來責問政協委員“身在何方”、“信息來自何處”，試圖把一個職能分工、權力制衡的制度問題轉換成一個同甘共苦、通力協作的人品問題。在發生災害、事故以及失誤之后，守土有責的人立刻搶占道德高地、封壓外部監督、推諉法律責任，這屬于中國官場的積弊。德性至此，夫復何言？人們的關注點一旦從合法監督轉移到歌功頌德的感人故事上，通過問責來發現系統缺陷、堵塞法律漏洞的機會也就失之交臂了。結果是學費白交不少，必要的“改制”卻始終無從著力。

早在30年前，美國科學基金會的專家ＷＡ安德森博士就已經指出：“在高度復合化的城市社會，凡災害終將作為一種社會問題而出現”。早在1300年前，我國唐代宰相杜佑在鴻篇巨制《通典》中就提出了“隨時立制，遇弊變通，不必因循，重難改作”的命題。于大災害或大事故之后進行問責，不僅可以有效地解決和預防相關社會問題，而且還可以有效地促進制度的完備、改良以及社會系統的合理化、精密化。

在這個意義上，鐵道系統干部冒雪到車站疏散旅客，政協委員坐在會議廳里抨擊行政舉措失誤，兩種職能行為都是必要的，都能對公共事務作出貢獻，并沒有什么倫理上的高下之分。如果硬要抬杠，在某種意義上也不妨說：郭錫齡先生對現行防災體制和救災措施提出尖銳的批評，比他到廣州火車站去端茶送飯，或者幫助武警抬出擠傷昏厥的女士，貢獻當然更大。理由很簡單，行使法定監督權有利于提高行政效率、改進社會系統，可以使更多的、甚至全體民眾受惠，可以防患于未然。

如果有關當局只善于文過飾非，一聽到尖銳的批評和追問就反唇相譏、甚至暴跳如雷，那么結局只能像古希臘哲人畢達哥拉斯描述的那樣：“憤怒以愚蠢開始，以后悔告終”。

民主法治國家都非常重視問責和提高系統的效率。一般而言，發生任何事故或災難，都會有主管部門、許多專家或研究者以及新聞報道機關反復進行詳盡的調查和徹底的分析，并把細節信息和研討結論加以公布，隨后根據有關新發現，在全國范圍內清查隱患、彌補制度或組織或技術上的漏洞，防止悲劇重演。

例如1995年日本阪神大地震，我身臨其境，印象最深的是災害發生后24小時之內，日本兵庫縣各主要職能部門的行為和舉措均有非常詳細而精確的記錄資料（有些是工作日志記載的，有些是事后研究查明的），成為分析組織缺陷、明確個人責任、設計新型系統的重要依據。在一年之內，各領域的調查報告相繼出籠，并有專著出版。在隨后的十年里，有關資料的匯集、整理、分析、出版一直在進行，并把有關的發現和結論反映到完善制度和組織的作業里。

關于應付大規模的城市災害，美國曾經提出過一句很響亮的口號：“像備戰那樣防災”。聯邦緊急事態管理局（Federal Emergency Management Agency）的建制，的確帶有準軍事化的特征——組織緊湊、紀律嚴明。針對各種可能出現的災難，在機構、計劃、預防、應急、復興、財政金融措施、問責、制裁等方面都制定了具體的操作手冊、行動規則以及協調指南。其中特別注重的是內部的信息反饋和溝通，行政部門的效率和領導力，職責分工，組織之間的協調、動員與管理。只要取出任何一本防災救災技術手冊，就可以看到權限與責任所在是非常確定的，很方便參眾兩院的議員們去橫七豎八挑毛病。

由此可見，以中國之大，現在終于有位市政協副主席郭錫齡站出來對鐵道部等行政部門當頭棒喝一聲，完全不必表示驚詫。相反，我們還應該歡迎更多的政協委員以及人大代表積極地為民請命、依法問責，并為他們行使監督權提供更充分的制度化保障。可以斷言：新一輪思想解放和行政改革，不得不從代議機構問責和外部監督起步，否則只能是虎頭蛇尾而已。

作者為日本神戶大學教授、本刊法學顧問