依法治國首先要依憲治國

胡錦濤同志曾經指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政。”依憲治國、依憲執政，說到底就是要實行憲政。憲政是現代政治文明的基本標志。憲法是近代以來人類政治生活的神經樞紐。“綜觀人類社會發展的歷史過程，還沒有哪一項發明創造能夠比得上憲法給人類社會帶來的福祉。”（《憲政論叢》第1卷）為什么說憲政是“福祉”呢？它有以下三大首要原則：

首先，憲政的最高價值目標是尊重和保障人權。保障人權是憲政的出發點和目標。憲政的發源地在歐洲。在英國，《人身保護令》、《權利法案》、《王位繼承法》三個憲法性法律文件的頒布與實施，標志著英國憲政制度的最終確立。這三個文件的基本意旨就是限制王權，保障公民的基本權利。實行憲政的邏輯是：為人權而設，為人權而運作，便可避免惡政。因此在制度規定上，實行人權入憲，強調人權的憲法保障。列寧說得好：“憲法就是一張寫著人民權利的紙。”

其次，憲政的本質是限制國家權力。在憲法調整的社會關系中，首要的和基本的就是公民權利和國家權力的關系。憲法既是確認公民權利的“寶典”，即權利宣言，是人民權利的保障書，又是規范國家權力的規約，即權力規范，是政府活動的“圣經”。作為一種民主政治的制度設計和制度安排，憲法的核心價值就在于通過法律化的制度設計，限制政府的權力，保障公民的權利。對國家權力的約束和規制是憲法永恒的生命。從1215年英國《大憲章》，到1787年美國聯邦憲法，有限政府理念一直貫穿其中。所以可以說，憲政就是“限”政。

最后，憲政的最佳實施路徑是法治。強調法律面前人人平等。政府實施的強制必須受到正當程序的保障和限制；公民的權利也應受到法律的保障與規制，以避免多數人的暴政。總之，憲政是法治發展的最高形式。法治社會的基本特征是，社會秩序主要表現為法律秩序，社會生活的基本方面和主要的社會關系都納入到法律規范的調整范圍內，法律具有普遍的約束力和最高的權威性。而實現這一目標的關鍵在于，能否將公共權力置于以憲法為核心的法律體系的約束之下。

綜上所述，憲政就是人權、限權與法治這三大原則的三位一體。可見，憲政民主更是個好東西。

其實，中國人對憲政早有認識。毛澤東在1940年針對蔣介石的專制獨裁統治時就說過：“憲政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功了有了民主事實之后，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。”毛澤東的論述，揭示了憲政的形式，是用憲法確認民主的事實；憲政的實質，則是通過憲法來實現民主政治。

但是，與許多后發國家類似，中國當代憲政建設的道路也頗為艱難。曾幾何時，憲法這張“寫著人民權利的紙”曾形同廢紙，不僅不能引導其他法律的制定，更談不上對權力的制約和對權利的維護。國家權力曾變成少數人手中的暴力，公民權利被侵犯的事件屢見不鮮。法治蕩然無存，而人權更毫無保障。最典型的場面就是當時的國家主席劉少奇舉著憲法被迫害。可見，有了憲法并不代表著有了憲政，憲政必須是人權、限權、法治的實現。

改革開放以來，中國的民主政治建設開始走上憲政之路。1999年，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”被載入憲法；2004年，“人權”概念被正式寫入憲法，第33條明確規定，“國家尊重和保障人權”。 這不僅反映了中國社會在憲政觀念上的巨大進步，也表明了憲法在實際作用上正在得到實現。中國共產黨作為中國政治生活中的領導力量，正在積極組織和推動憲法的修正和各項法律法規的制定，同時也在樹立憲法意識，把自己的決策和行動統一到憲法的規定之下。中國的憲政建設日益融入世界憲政文明建設的浪潮之中。當然，由于中國的憲政建設剛剛起步，還有許多不足和不盡如人意的地方。著眼于今后的發展，筆者認為應重點解決以下幾個問題：

要培養憲法至上觀念和憲政意識

憲法至上觀念，就是人們在思想認識上置憲法于至高無上的地位的態度與看法。憲政意識則更進一步，不僅要有態度和看法，還要有憲法不可違的、受日常意識支配的行為習慣。憲政與憲法的關系是密不可分的。憲政以憲法為基礎和前提，沒有憲法，憲政就無從談起。但也不能由此認為有憲法就有憲政，因為與憲政要求一致的憲法還需具備以下條件：首先，憲法必須符合憲政精神。如果一個國家制定一部憲法，授予政府無限權力，而剝奪老百姓的自由，這個國家就有憲法而無憲政。如我國的清朝末年、北洋軍閥和蔣介石時期的憲法就是這樣一部憲法，這種不符合憲政精神的憲法是徒有虛名的憲法。其次，憲法必須得到認真徹底的貫徹實施。如果制定了一部符合憲政精神的憲法，但是在實踐中沒有得到很好的貫徹執行，這也不等于有憲政。憲政就是活著的憲法，或者說是在現實生活中有效的憲法。如我國在1954年制定了符合憲政精神的憲法，但是在后來的實際生活中不發揮什么作用，到了“文化大革命”時期，包括憲法在內的一切法律都遭到破壞，連憲法都不存在了，更談不上有憲政了。

要培養憲法至上觀念和憲政意識，最重要的是要大力肅清封建主義殘余影響。英國作為憲政運動的先驅，如果從1512年的《大憲章》算起，用了700多年，才形成了今天的憲政體制和國民的憲政意識。美國1776年的《獨立宣言》、法國1789年的《人權宣言》，都用了200多年才深深扎根于民眾心中。德、意、日、俄等國的封建勢力較大，憲法和憲政意識形成較晚。要看到，憲政不僅是一系列制度設計和規定，還是一種服從公共意志、約束政治權力的習慣，是貫穿于政治生活與社會生活的精神。憲政是“一種政治制度，也是一種政治習慣。前者成于法律的創造，后者成于心理的修改。沒有民主的修養，憲政的制度便成為無效的空文”。（蕭公權《憲政與民主》）民主的意識、民主的修養，需要在實踐中培養。中國封建主義影響更為深遠，建國后又從來沒有針對封建主義遺毒開展過深入系統的批判，這就使得封建主義的影響在我國國民的思想中一直沒有得到徹底的清理，民主法治、自由平等、公平正義等先進理念沒有在國民意識中樹立起來。要形成憲法觀念和憲政意識，更要大力掃除封建主義在當代中國政治生活中方方面面的殘余影響，大力普及民主與法律知識，大力加強民主與法治建設。要采取各種措施，開展憲法教育和宣傳，培養國民的憲法和憲政意識。一方面，要在全社會倡導民主思想，強化人權理念，弘揚法治精神。要把憲法作為學校的必修課，作為干部培訓的不可缺少的內容，全體國民要進行憲法補課，黨和國家所有的宣傳和新聞部門和各種媒體要把宣傳憲法作為自己的重要職責；另一方面，也是更重要的，各級領導干部、廣大黨員要首先形成憲法和憲政意識，要提高共產黨員的憲法修養，要實現執政理念和執政方式的憲法化，從而帶動全社會，影響全體國民，使憲法觀念和憲政意識在全社會扎根并深入人心。

要致力于憲政體制和保障機制的完善

憲政體制是政治體制的特定形式。人類有了憲政制度后，用憲法規范的政治體制就成為了憲政體制。如前所述，憲政的本質在于限制國家權力，憲政的核心價值在于實現和保護公民的權利。我國憲法對國家機關權力的規范比較清楚，對公民權利的規定也比較詳實。但為什么有時還會出現損害人民利益的事呢？關鍵的原因是我國具體的憲政體制中還缺乏對公共權力的監督和制約機制。例如，憲法規定全國人大監督憲法的實施，但現實中還沒有建立起來具體的操作制度；憲法規定人大審查和批準國家預決算，卻還沒有建立起人大對政府違規使用資金進行責任追究的具體制度；憲法規定人大審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況，卻還沒有建立起來人大對政府違規項目進行責任追究的具體制度；憲法規定人大具有罷免權，人大代表具有質詢權，卻還沒有建立起罷免和質詢的具體制度。再比如，在我國重新制定和修改的憲法中，進一步明確規定并擴大了公民的各項權利，并且在2004年做到了人權入憲，但具體的人權保障機制還不夠完善。因此，必須加快這些具體制度的建設。

首先，要細化和落實憲法的有關規定。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是人民與國家之間關于公民權利與公共權力關系的最高契約。因而憲法本身是不能夠具體的，它要通過憲政體制去落實。這也是“憲法”與“憲政”的區別，憲政是以憲法為核心的一系列制度。正如法學家張友漁先生所說：“所謂憲政，就是拿憲法規定國家體制、政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關系而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的這樣一種政治形態。”要形成這樣一種政治形態和憲政秩序，離不開一整套具體制度和有效的運行機制。我們正在實現一個從“人治”走向“法治”的偉大的歷史跨躍，它更是一個扎實的、艱巨的建設過程。所以我們不能停留于價值層面的認識進步，更要著手于操作層面的細致建設。特別要看到，當前，關注和解決民生問題、加強公民權利的保障是維護社會穩定的迫切需要，也是啟動憲政建設的立足點和出發點。我們要抓住機遇，作好憲政體制的具體建設工作。

其次，要改變與憲法不相符合的做法和行為，即對照憲法修改實踐中的違憲問題。目前有一些人缺少對憲法應有的尊重，不把憲法當憲法對待，存在著明顯的“兩張皮”現象，一方面是根本大法，另一方面是大量的違憲行為堂而皇之的存在著，出現“法外有法”的狀況。例如，國家的立法權應屬于人大，政府立法占主體的做法就不符合憲法的規定。因此，立法體制需要改革。改革的方向應該沿著人大主導立法、民主立法、科學立法進行。獨立部門起草法律草案，立法聽證等具體制度應該成為人大立法過程中的常態。而人大對政府規范性文件進行備案審查的具體制度要做實，不能流于形式。

最后，要根據實踐的發展和需要，對憲法中一些與經濟社會發展不相適應的地方，在不打破憲政框架的前提下，對具體的憲政體制及時進行調整，即根據實踐需要不斷完善憲政體制。例如，近些年來人們普遍關注的違憲審查問題，其實最核心的就是監督現行的法律法規是不是違反憲法、審查國家權力的行為是否得當，這就需要憲政體制根據新的形勢發展做出回應。再比如，憲法規定我國實行五級政府體制，這種體制比較適合于計劃經濟。隨著市場經濟的發展，越來越顯現出這種體制的弊端。有些地方正在試行“省管縣”體制；有些地方正在試行“鄉財縣管”，這就需要憲法做出適當的調整。又如，根據民主政治發展的需要，近年出現了鄉鎮長“直選”的實驗。這種實驗明顯與憲法的相關規定不符，有專家稱其為“良性違憲”，也就是說，不是實踐出了問題，而是憲法需要發展。憲法的基本精神是民主、法治、人權，只要維持這個基本底線，只要不突破憲政的基本框架，憲政體制的調整就是應該的和有利的。

要厲行法治

法治是實行憲政民主的根本途徑。憲政和法治是緊密相連不可分割的。如前所述，憲政的本質是對國家和政府的權力進行有效的制約和限制。要實現這一本質，唯一的途徑是實行法治，用法律特別是憲法去約束和限制國家權力，也就是依法治國、依憲治國。一個國家可以制定出比較完善的憲法，但法治卻不能唾手可得。法治是從憲法到憲政的橋梁，而搭建這個橋梁是一個建設過程。在我們國家的現階段，正處于搭建這個橋梁的起步階段，尚在憲政的入口處，我們雖然初步建立了社會主義法制體系，但還存在著有法而弱治、甚至有法而無治的現象。對于中國來說，法治的實現程度，幾乎也就是民主的實現程度。所以必須厲行法治。

首先，要建設法治政府。憲政的本質在于限制國家和政府的權力，那么首先就要對政府實行法治。從市場經濟發展來看，市場生成過程本身所創造的經營貿易機會，會自發導致社會收入分配差距不斷拉大，接近和執掌政治權力的一些人就可能壟斷這種機會。怎樣才能改變接近和執掌權力的人壟斷發財致富機會這樣的社會安排？這就要用法律規則來限制政府公務員的自由裁量權，并劃定他們自由操控社會的界限和范圍，防止某些官員濫用權力，防止權錢交易的發生。改革開放以來，我們曾經作過多次這樣的改革，但是凡與政府自身利益密切相關的改革，往往收效不大，可見改革之難，法治之難。今年3月18日，溫家寶總理在回答記者有關政府改革的提問時堅定地表示，“我要下決心推進財政體制改革”，“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。這樣一場財政體制改革，說到底，就是建設法治政府的改革，就是一場將政府關進籠子里的改革，決定這場改革成敗的，將是社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，也就是法治化。

其次，黨的執政方式要法治化，克服政策大于憲法的“人治”現象。我國當前的社會結構中，政治結構的“金字塔”型和法律結構的“漏斗”型相互抵觸，產生了一系列深層次的社會問題。例如，在某些基層法院，如果審理的案件涉及政府規章或地方性法規，法官會優先使用這些規章和法規；沒有政府規章或地方性法規，才考慮使用行政法規；沒有行政法規，才考慮援引憲法和法律。可以感覺到，當前改革開放中遇到的所有問題，幾乎都涉及到憲政問題。每當改革出現重大困難，依靠現有法律體系不能解決時，政府往往動用組織手段解決政令不通、中央政策難以落實的問題。這其實不利于從根本上解決問題。因此，今后的改革首先必須樹立憲法至上的觀念，必須將憲法作為國家改革的基本綱領和總章程。任何制度包括人大制定的法律、國務院制定的行政法規、地方立法機關制定的地方性法規、國務院部門規章和地方政府規章，都必須接受憲法的約束。只有在部門規章、地方性法規和行政法規不違反憲法的前提下，才考慮援引這些規定。要將我國立法法和監督法中規定的憲法審查制度具體化，在程序的引導下，全面約束地方立法機關和行政機關的制度違憲行為，采取切實措施捍衛憲法的權威。

最后，以保護、保障公民權利為核心，克服片面依法“治民”現象。關于法治，一些官員還存在另一種認識偏差，在某些部門那里法治變成了依法“治民”。其實真正的法治乃是法律的統治，權力服從法令。法治的根本目的是為政府的權力劃定清晰的界限，讓民眾獲得一個確獲保障的私人領域。因此，法治的核心在于建立一套有效的司法體系，一旦政府權力越過這個界限，并侵害了民眾自由、權利與利益，民眾就可以從這個司法體系中找到及時而有效的救濟。無救濟即無權利。一套合乎法治原則的司法體系，不僅能夠讓公民起訴政府的具體行政行為，更可以讓公民起訴政府實施這種行為的法規、文件。這樣放寬視野，我們將會發現，法治即是民主，即是保障公民權利，我們追求和諧、穩定，那么較為有效的辦法是首先積極地推進法治建設，進行司法體制改革，解決法院地方化、行政化的問題，讓法院可以更好地把正義送到每個公民的家門口。借助司法救濟，公民便可以保護自己免受官員越界權力的侵害，改變官員的行為模式，使其尊重公民的權利與自由。