經濟與政治改革中的國家作用

第二次世界大戰結束以來，不同國家和地區在經濟領域都經歷了經濟增長或衰退的過程，而政治領域的民主化作為戰后民族國家政治發展的重要特征在冷戰后則更成為國家政治合法性的重要基礎。無論是應對經濟增長、放緩或衰退及其所引發的問題，還是在思考戰后各國特別是發展中國家的民主化問題，國家及國家的作用都被置于各種不同討論的話題核心和焦點。

一

當代許多發達國家的經濟改革是與戰后重建聯系在一起的，改革政策與措施也往往被看作戰后重建的一個重要組成部分。在改革的具體內容上，發達國家主要以改變所有制形式作為改革的著力點和突破口。戰后初期通過實行國有化以加強政府在經濟中的作用，尤其是有效整合國家經濟資源，以實現經濟增長和充分就業的經濟發展目標。事實上，在戰后初期特別是20世紀50年代，經濟學家也認為國家計劃是一條有效的經濟發展道路。因此，許多西方發達國家不僅使國家對經濟的干預合法化，甚至使國家干預成為一種規范，而國有化的結果在一定程度上為后來非國有化的實行創造了條件。

20世紀70年代中后期以來，發達國家又紛紛轉向大規模的私有化以減少國家在經濟活動中的干預，提高經濟效率，減輕政府財政負擔，從而使市場化和私有化成為西方發達國家最近30多年來經濟改革的宏觀目標。實際上，限制國家在經濟過程中的介入和減少政府干預不過是市場化的一個籠統表述。除此之外，市場化還意味著生產者與消費者的自主權、價格的自由化、競爭的市場結構、有利于創新和提高效率的競爭、國家貨幣的可兌換等更為豐富的內涵。

發展中國家的經濟改革主要源于國家的經濟問題，確切地說是國家的經濟困難，而改革的方向和策略則更多和更直接地受到了來自西方發達國家的壓力和影響，并從一開始就對國家在經濟改革過程中的定位和作用提出了質疑和挑戰。

一個國家的經濟改革進程不管是出于國內要求還是國際壓力，國家在啟動這一過程中的作用是不容質疑的，但改革卻可能會出現國家的作用加強或式微的不同結果。

國家在經濟改革中的作用的變化，首先是與經濟改革的策略選擇聯系在一起的。經濟改革的策略在從目標和順序的確定到把握速度等多個方面對經濟改革的實際效果具有重要影響，也影響著國家在經濟體系中的作用。從改革的目標看，市場化、自由化、私有化、穩定化等已經成為不同國家經濟改革的共同目標；換句話說，不同國家在改革的具體目標上并不存在太大的差異，但改革對于經濟表現的影響和對國家作用的影響都表現出很大的差異和不確定性。從世界范圍看，不同類型的國家在不同程度上都選擇以上述目標作為改革的方向。由于不同國家的現行制度與目標之間的差距各不相同，再加上不同國家對目標的理解和具體界定也存在差異，各國的既有制度需要作出改變的要求和壓力是不同的。

其中，對于在經濟改革中既占據先機又有能力主導國家經濟改革的西方國家而言，改革的目標對解決國家的經濟問題具有很強的針對性，而改革的良好效果既為政策的有效性提供了有力的佐證，也使主導制定并實施改革政策的政府合法性得到進一步加強，為國家作用的加強提供了重要的理據。可以說，盡管這些國家的經濟改革表現出明顯的保守主義色彩，但國家在經濟中的作用并未受到削弱。

現存制度與改革目標之間的距離，在某種程度上影響著經濟改革的速度。應該說，當代世界經濟改革的目標基本上是由發達國家設定的，發達國家主導了世界經濟改革的日程。盡管如此，發達國家在改革時仍保持謹慎的速度，避免使改革的推進對社會造成不可接受的沖擊。20世紀70年代末、80年代初開始的英國撒切爾政府的私有化改革就體現了英國政府在推進改革時的謹慎姿態。在私有化改革中，政府始終重視將每一步改革的結果和影響作為進一步改革的依據，及時調整改革節奏。英國的私有化過程因而特別復雜和漫長。

在激進改革與漸進改革之間，許多發展中國家選擇了激進改革。在實行激進改革的拉丁美洲國家和中東歐國家，經濟制度的迅速變革特別是貨幣政策和金融領域的改革，以及資本流動、解除管制等措施，改變了政府決定國內貨幣供應和通貨膨脹水平的能力，使國家基本喪失了維護宏觀經濟穩定的手段，制約了國家在社會與政治管理方面的作用，在一定程度上使國家在經濟和其他領域的作用有被邊緣化之虞，甚至使國家的經濟主權受到損害，國家經濟政策喪失了民族主義特征。

對于拉丁美洲國家而言，20世紀80年代的經濟調整和90年代“華盛頓共識”的普遍推行沒有帶來預期的經濟增長，卻極大地損害了國家在穩定宏觀經濟方面的能力；經濟的持續衰退在很大程度上削弱了政府的合法性，使政府失去重要的社會支持基礎。同時，民眾因此而產生的持續的政治壓力也進一步削弱了政府進行有效的經濟管理的能力。這是拉丁美洲國家在進行經濟調整時所付出的重要政治成本。

與其他國家的經濟改革不同，更大范圍和更廣泛的蘇聯和東歐國家的經濟轉型，伴隨著強烈的政治變革的壓力和要求，其結果不僅是轉型中出現了激進的政治變遷，還出現了一些國家（如南斯拉夫、蘇聯和捷克斯洛伐克）的分裂。在國家內部，政治的不穩定既是政治變遷的一個結果，也可以看作經濟激進變革的政治性后果。經濟與政治方面同時發生的急劇變化，雖然使轉型發生逆轉的可能性大大降低了，但也造成了不同改革政策間相互配合和協調的困難，并破壞了不同時期政策的連續性。昂貴的社會與政治成本是這些轉型國家的共同特征，而制度的缺失和不完善則是其必須面對的共同問題。

與激進改革不同，一些發展中國家的漸進改革強調對改革的政治支持的需要。因此，在改革目標、順序和速度等方面都將社會的接受程度作為一個重要的依據，并以社會反應作為評估具體改革政策的重要指標。由于改革過程中盡可能充分關照社會需求（盡管不可能滿足所有的要求），使經濟改革過程成為國家不斷獲得和積累支持的過程。在市場取向的經濟改革中，雖然國家干預經濟的方式發生了變化，但國家的作用始終未被削弱。漸進改革迄今為止已經取得的成功，為國家贏得了非常重要和寶貴的政治支持，使政府在進一步改革的政策選擇中免于來自社會的壓力，從而有利于國家作出恰當的決策并保持在經濟改革中的主導地位，提升政府的合法性，為強化國家在各個領域的作用創造了更大的可能空間。

二

第二次世界大戰以來，發達國家始終掌握著國家經濟發展和改革的主導權。但人們對于發展中國家經濟發展與改革過程中國家作用的理解，卻明顯表現出對國家作用的排斥，并將國家的作用不恰當地與民主化聯系起來。于是，國家的政治制度就成為促進市場自由和維護市場秩序的關鍵，民主則被認為具有維護市場自由的價值。

于是，20世紀80年代以來發展中國家的經濟調整和改革往往伴隨著這些國家的政治民主化，并使政治民主化成為經濟自由化的強大而持續的動力，也使其接受國際機構的經濟調整方案成為可能。90年代以來，世界銀行、國際貨幣基金組織、美國以及歐洲聯盟在對外貸款和援助時，也都將民主和民主化作為前提條件。事實上，大多數發展中國家都選擇了強調經濟自由化的激進改革，并且以政治民主化作為先導。國家的作用不斷受到限制和削弱是這一過程的一個突出特點。

然而，在實踐中，市場秩序的維護還要依靠國家。在以加強和擴展市場作用為中心的經濟自由化過程中，國家的作用既需要受到制約又必須得到加強。對于發展中國家，這一悖論尤其突出。事實上，二戰后早期韓國和中國臺灣地區的經濟改革的成功經驗，已經表明政府精英和國家機構對于改革的重要性。這是因為，政府官員在國際領域和國內領域扮演著關鍵的中間角色，要直接承受來自世界經濟、債權國政府、外國公司和銀行以及多邊金融機構的壓力。這是其一；其二，國家行為者在決策過程中具有確定政策議程的實質性權力；第三，政治機構的結構包括國家本身將影響政府行動的能力和被代表的社會利益范圍。韓國和中國臺灣地區經濟改革成功的經驗還證明，政府鞏固政策的能力建立在與受到影響的政治利益之間進行有效溝通的基礎上。政府的作用以及集中的、相對隔絕的官僚機構是其經濟改革獲得成功的共同特征。其后東亞新興工業化國家的成功經驗，也在一定程度上印證了國家（政府）在經濟調整中的作用。

不同國家經濟改革結果的差異，在很大程度上反映了各國在經濟改革和政治民主化過程中對國家作用的認識差異，以及保持國家在經濟改革中的主導作用的能力差異。第二次世界大戰后的早期發展理論將國家看作塑造結構變遷的重要力量，但后來的理論發展則削弱了國家作為改革主體的形象，甚至將國家看作發展的主要障礙。東亞新興工業化國家成功的經驗恰好可以解釋另外一些發展中國家如巴西在這方面的失誤，即所謂發展和民主化并不強調一味制約國家的行動能力，相反，由于發展中國家面臨“官僚制供應不足而不是供應過多”的問題，發展政策的制定還應將保護行政資源考慮在內。對于推行對民主化至關重要的規則而言，一個能夠提供和實施規則的被認同的公共權威是必不可少的。

如果說戰后早期國家在經濟調整中具有重要作用，那么國家的相關作用并不隨時間的推移而變得無足輕重。但是，發展中國家如拉丁美洲和中東歐國家現在被強加的“市場體制”卻是以削弱國家權力為代價的。這種市場體制與當代西方國家的市場體制或市場經濟存在很大差異。在發達的工業化國家，市場體制是與政府管制和再分配聯系在一起的，而被輸出到發展中國家的資本主義卻非常類似西方國家早期發展階段的自由放任。

在當代以來尤其是20世紀80年代以來發展中國家的經濟改革中，以市場化為主要內容的經濟自由化是與政治的民主化同時推進的。一般認為，自由市場經濟存在這樣一個悖論，即市場會使大量財富集中在少數人手中，但通過賦予多數人權力將不可避免導致對少數人利益的侵犯。發達國家通過制度設計緩解了市場與民主之間的緊張。80年代以來發展中國家如拉丁美洲、非洲和東歐出現的“沒有發展的民主化”（democratization without develop-ment）現象則表明，發展中國家的政治、經濟與社會制度還有改進和修正的空間，其對民主化和市場化這兩個目標的界定及實現途徑也應予以必要的審視和反思。

三

對于拉丁美洲、加勒比地區、中東歐、亞洲和非洲而言，20世紀80年代是“民主的十年”，而民主化也常常被認為是促進經濟自由化的重要力量。當發展中國家通過將新自由主義作為經濟與政治發展的新哲學指導而為其背書時，其困境在于它們難以同時貫徹其普遍的經濟與政治原則。

由美國和其他發達國家提出的、建立在發達國家的歷史經歷和目標基礎上的將經濟與政治自由化的目標結合起來的日程，向發展中國家提出了難以應對的挑戰。發達國家經濟與政治的雙重目標不同于發展中國家被強加的經濟與政治發展目標，其目標的實現也經歷了漫長的發展過程。發展中國家現在被強加的“市場體制”（“market system”）與當代西方的市場體制極為不同，現在在發展中國家被推行的民主化也不同于西方國家歷史發展的類似階段。在西方工業化國家，“market economy”或“market system”指建立在私有財產和競爭之上并伴有政府管制和從實質的（如在美國）到一般意義的（如斯堪的納維亞國家）再分配的一個寬泛的譜系。然而，被輸出到發展中國家的資本主義，卻極為類似于西方早期發展階段的自由放任主義。發展中國家被要求接受的民主化過程也不同于西方民主國家自身經歷的過程。

對西方發達國家與發展中國家發展經歷的差異性的辨識，并不是否定民主化和經濟改革的必要，而是強調發展中國家需要探索和發現自己的經濟與政治發展路徑。從戰后世界范圍內的民主化過程來看，德國和日本民眾對民主的接受要比第三波民主化國家緩慢一些，這也使他們有充分的時間和機會調整民主化的節奏和進程，從而為民主的鞏固創造條件。

發展中國家的民主化過程需要與各自國家的社會、文化等方面的傳統相協調，但無疑都需要進行土地改革、教育改革和權力關系調整等三方面的改革，而這三方面的改革無一不需要國家和政府的主導作用。事實上，對于發展中國家而言，無論是民主化還是經濟發展，都需要有效的國家作用。國家能力是發展中國家民主化的核心。于是，發展中國家面臨著這樣一個普遍和現實的問題：民主化似乎需要限制政府的權力，但與民主化相關的一系列措施的推行則離不開政府的有效介入。

政府在政治民主化過程中扮演著關鍵的角色。“留心應用民主和自由的觀念來指導所有的社會經濟規劃”，并以實現一個富有這些觀念的社會作為社會發展的目標，而不是簡單地放棄自己的職責，“這樣一個發展任務必須由最偉大最聰明的政治家才能成功地完成”。在這個問題上，研究者對亞洲國家和地區的觀察和分析，同樣也適用于亞洲以外的其他國家和地區。但是，發展中國家的民主化大多將國家本身視為問題，以削弱國家能力的方式推進民主化，使民主化失去了重要的依托，甚至使國家陷入混亂和無政府狀態。

在發展中國家，政府從全能到無能不是個別現象。因此，對秩序和經濟繁榮的向往使發展中國家的民眾對“強國家”心存寄托，“威權懷舊癥”似乎也成為一種普遍現象。可能存在于民眾中的這種心理有時被用以解釋一些國家民主化的回潮。

發展中國家的戰后民主化很少是在免于國際影響的環境中進行的。對發展中國家來說，民主化變革是國家自我保存的需要，但不考慮本國歷史與現實的民主化設計，以及與本國國情與歷史傳統相沖突的改革方案，卻會使改革南轅北轍。

對于發展中國家民主化的分析，往往將缺乏自下而上的社會變化作為民主化不徹底或不穩定的重要原因。事實上，對于大多數發展中國家而言，自上而下的意愿和努力對于民主化的成功似乎具有更重要和更直接的意義。

在不同形式的經濟變革和以民主化為特征的政治發展過程中，國家始終既是變革的主體，也是變革的對象。在經濟領域，從肇始于20世紀70年代后期的英國私有化改革到持續至今的各國的經濟改革中，國家雖然是改革的主體，卻同時也經常是需要加以改革的問題。在有關政治發展和政治民主化的討論中，人們更是樂于將國家看作國家與社會關系中應該受到限制和約束的一種力量。盡管如此，無論是經濟變革還是政治民主化都須臾不能離開國家的作用，而將國家視做“問題”的認識誤區已經使許多國家付出了代價，從而使將國家看做“解決辦法”的觀點日益受到重視，成為日益流行并被廣泛接受的認識。