地權是農民最基本的權利

近年來，我反復在強調一個基本事實：農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭活動的焦點。土地糾紛為何會成為影響農村社會穩定和發展的首要問題呢？最直接的原因在于，近20年來，隨著我國城鎮化速度加快，國家向農民征用了大量的土地。而由于征用補償標準低，失地農民所獲得的土地補償費不足創業，又沒有建立合理安置和社會保障制度，導致數千萬失地農民成為了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民，并產生了十分嚴重的社會后果。

如果深究，我們就會發現，農民土地權益受損的根本原因是現行土地制度的缺陷。我國憲法、民法通則、土地管理法和農業法都有關于農村集體土地所有權的規定。1982年憲法第十條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”1987年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。” 1988年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎上進一步規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。” 1993年的《中華人民共和國農業法》第十一條也作了與土地管理法相同的規定。上述這些法律，將農村集體土地所有權規定為三級制的“農民集體所有”。這就是“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。也就是說，農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農民集體”。事實上，這種法律規定是有缺限的。因為它沒有明確規定“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。

首先，“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。財產所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。從我國現行法律關于農村集體土地所有權的立法本意和相關規定上來分析，“農民集體”在概念上與“農民集體組織”有著十分明顯的區別。“農民集體”不是指鄉（鎮）、村或者村以內的農村集體經濟組織、也不是指某級行政組織如鄉（鎮）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規定由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理屬于村農民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農村集體經濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經營管理屬于“農民集體所有”的土地。顯然這是與傳統的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統的公有制理論解釋，“農民集體所有”是農村勞動群眾集體所有制在法律上的表現，指的是屬于一定區域內（鄉、村、村以下）全體農民所有，即不歸哪一個組織（生產合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農民個人。然而，隨著經濟改革的深入，我國相關的經濟和民事法律的健全和發展，特別是在進行農村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態和法律人格化的“農民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確“農民集體”的性質。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關于對農民集體土地確權有關問題的答復中就指出：“‘農民集體’是指鄉農民集體、村農民集體和村內兩個以上農業集體經濟組織，包括由原基本核算單位的生產隊延續下來的經濟組織。”行政執法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規定，導致經濟實踐中的混亂。在現實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經濟組織履行土地產權的職能；有的地方雖然規定土地由其農村集體經濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定“農民集體”的法律性質，虛設產權主體，以至失去土地的發包主體，造成產權混亂現象。可見，現行法律規定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。

其次，如果將“農民集體”確定為“農業集體經濟組織”，又會造成大量的農村土地產權不清和不穩定。我國長期實行三級所有、隊為基礎的農村集體所有制。1962年９月中共第八屆中央委員會第十次會議通過的《農村人民公社工作條例修正草案》在第四章規定：“生產隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產，組織收益的分配。”“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產隊所有的土地，不經過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有。”“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。”事實上，在對政社合一的體制進行改革之前，我國農村許多地區公社與大隊兩級并沒有形成真正的經濟實體，只是一級行政管理機構。據國家統計局1981年公布的統計數據，我國農村99%以上是以生產隊為基本核算單位，90%以上的土地歸生產隊所有。在1983年撤銷人民公社時，生產大隊和生產隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規模和范圍上作了調整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關系。根據這種情況，《土地管理法》和《農業法》將《民法通則》規定村和鄉（鎮）兩級“農民集體所有”變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農業法》規定的“村內兩個以上農業集體經濟組織”是否就是生產隊解體后的村民小組？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規司關于對《土地管理法》有關問題請示的答復中指出：“農業集體經濟組織”必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔民事責任。”“在生產隊解體為村民小組后，原生產隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權。”那么，什么是與村民小組相應的農業集體經濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數村民小組沒有建立獨立的集體經濟組織。

再次，如果將“農民集體所有”理解為“全體農民共同所有”，我國法律規定的共有產權將與某些意識形態化的理論相沖突。將法律規定上的“農民集體所有”理解為“全體農民共同所有”，目前被稱之為農村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規定，財產共有權中的共有財產主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產份額，分別對于共有財產享有權利和承擔義務；共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關系而共同享有某項財產的所有權。共同共有與按份共有的主要區別是不分份額。在共同共有中，只要共有關系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產不分份額，共同共有人對于共有的財產都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那么，農民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農村集體所有的土地屬于社區農民共同共有的話，在農民集體所有這種共有關系消滅時，就要確定農民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統的公有制理論，“農民集體所有”這種公有制形式，財產關系的主體只能是代表該集體全體成員的“集體”，任何個人都不是公有財產的權利主體。農民個人對集體的財產，只有“集體”的所有權，盡管農民是“集體”成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有制中財產的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產份額掛鉤，而是同勞動數量和質量聯系在一起。這種理論，在法律上的表現是，決定農民個人不是“農村集體土地”任何產權意義上的主體，所有權的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的“農民集體”。正因為這種法律和理論上的沖突，決定了我國目前在處理“農民集體”與農民個人在土地所有權的關系上所作的制度安排，這就是規范化為土地承包制。可是，在這種以土地所有權與使用權相分離為基礎的承包制下，集體土地所有人“農民集體”與集體土地使用人“集體成員農戶”之間在有關土地占有、使用、收益和處分等權能上雙方的權利和義務關系也是極不明確的。

最后，也是最為嚴重的是，國家對農民集體行使土地所有權的超法律限制。我國對農民集體土地所有權實行非常嚴格的限制。這些限制即有對土地所有權的轉讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有為了節約用地而要求的各種用地定額、控制指標和嚴格的審批手續；還有為了土地使用符合生態平衡、環境保護、水土保護等方面的需要而必須執行的國家土地利用統一布局。但直接關系和影響集體土地所有權正常行使的還是對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制。從我國農村集體所有土地的現狀來看，一方面，由于國家嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓，使農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。農村集體土地所有人“農民集體”只能是法律象征意義的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產，更不能進行社會財產交換。另一方面，國家掌握和控制了農村集體土地的最終處分權。只有國家通過其機構可以改變農村集體土地所有者的歸屬，可以將這個“農民集體”所有的土地變更為國家的或另一個“農民集體”的。而且，國家對農民集體土地所有權的處分具有強制性。是否處分、怎樣處分、怎樣補償都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權力行使者作為平等民事法律關系主體共同表達意志。在這種情況下，國家不是作為所有者這樣一個法律關系的主體，與其它土地所有權人具有同樣的法律地位；而是凌駕于一切其他所有權的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的權利。這主要表現在國家對其他所有者法定權利強制性的控制上，比如，就是一個農民集體所有的土地向另一個經濟組織轉移時，也必須先將土地所有權轉給國家，而國家再將土地使用權轉讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉化為國有土地。而且，國家征用土地的補貼是由國家確定的，不是所有人意志的的體現，也不能真實地體現土地價值，是一種強制性的非市場價格，是非地租的不等價補償。國有土地的所有權是不能轉化為集體所有的土地，如因公共利益的需要，經過十分嚴格的審批程序后，才能將國有土地的使用權轉讓給集體使用。這必然導致國有土地會越來越多，集體所有的土地會越來越少。這種非平等主體的所有權轉移，已不是法定形式的財產所有權轉移。也就是說，國家在對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經離開了法律意義的財產所有權基本權能的范圍，農民的土地和房屋只能成為“小產權”。

中共十七大報告中首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”。對農民而言，土地不應僅僅是一種生產資料，而應真正成為他們的財產。然而，由于這種不合理的土地制度的存在，加上一些地方政府及其工作人員與非法土地開發商的利益勾結，城市化不僅沒有給農民帶來財富，反而制造了幾千萬無地、無業和無社會保障的三無農民。這是當前必須解決的社會問題。在這種意義上，甚至可以說，如何讓農民真正擁有自己的土地和房屋，并享受到因土地增殖所獲得的收益，不應只是一個經濟問題，它應是有關于農民作為公民的基本權利。為此，首先要做的就是要改變上述不合理的土地制度，把土地還給農民。