以生態法治推動生態文明建設

黨的十七大報告在全面建設小康社會奮斗目標的新要求中，第一次明確提出了建設生態文明的奮斗目標。生態文明是人類在發展物質文明過程中保護和改善生態環境的成果，它表現為人與自然和諧程度的進步和人們生態文明觀念的增強。提出建設生態文明，不論對于實現以人為本、全面協調可持續發展，還是對于改善生態環境、提高人民生活質量，實現全面建設小康社會的目標，都至關重要。

對貴州省來說，建設生態文明不僅是全面建設小康社會的新目標新要求，而且還是貴州全面建設小康社會，實現經濟社會發展歷史性跨越的優勢所在。有關研究成果表明，2005年貴州的宏觀經濟競爭力、產業經濟競爭力在全國分別處于第29和30位，而資源競爭力和環境競爭力分別處于第18位和13位。在經濟發達省份正在更多遭受生態環境挑戰的今天，在人們越來越崇尚生態文明并且環境已成為重要競爭力的今天，我省的生態環境是我省最大的財富和最大的競爭優勢，是我省參與國內外競爭的“金字招牌”。因此，省委省政府高度重視生態文明建設，早在十七大召開之前，省第十次黨代會就明確提出要大力實施“環境立省”戰略，提出了“保住青山綠水也是政績”的理念。今年初，林樹森省長在省政府工作報告中提出：“必須把建設生態文明作為實現歷史性跨越的根本途徑”，又再次引起了省內外的高度關注。

一

建設生態文明，迫切要求我們轉變經濟發展方式，形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式。但無論是產業結構的調整，還是增長方式的轉變，亦或是消費模式的改變都會涉及到太多的利益關系需要調整，都會涉及到太多的權利和義務關系需要理順，而這些都需要法治建設的完善作為支撐和保障。因此，黨的十七大報告明確提出，“要完善有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制”。溫家寶總理在政府工作報告中也指出，“今年要重點加強改善民生、推進社會建設、節約能源資源、保護生態環境等方面的立法”。

生態環境是貴州的優勢所在，但這種優勢又由于我省生態環境的脆弱性而極易受到破壞。一方面，貴州是典型的喀斯特地區，生態環境脆弱，石漠化問題十分突出。另一方面，生態環境與資源開發的關聯度非常高，由于技術水平低，傳統的工農業生產方式很容易危機生態安全，點多面廣的資源開發使生態環境受到損害后難以治理和恢復，資源開發與生態建設、環境保護的矛盾日益突出。在這樣的背景下，貴州省認真貫徹落實國家有關資源開發和保護的法律法規，加快資源開發利用和環保方面的法治建設，為科學開發資源、保護生態環境，發揮生態競爭力優勢，促進貴州經濟社會發展歷史性跨越提供堅強的法制保障就顯得尤其重要、尤其緊迫。

二

近年來，我國高度重視環境法治建設。到目前為止，我國已經制定了9部環境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環境保護行政法規五十余項、部門規章和規范性文件近二百件、軍隊環保法規和規章十余件、國家環境標準八百多項。批準和簽署多邊國際環境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章共一千六百余件，初步建立了符合我國國情的環境保護法律體系。貴州省也高度重視環境立法，先后制定了《貴州省環境保護條例》(1992年)、《貴州省紅楓湖、百花湖水資源環境保護條例》(1995年)等，貴州省省會貴陽市也先后制定了《貴陽市大氣污染防治辦法》(2005年)、《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》(2004年)、《貴陽市生態公益林補償辦法》(2007年)等，部分民族自治地區先后制定了《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護條例》(2000年)、《沿河土家族自治縣烏江沿岸生態環境保護條例》(2001年)等。據不完全統計，我省涉及生態環境保護的地方性法規有近百部，基本形成了比較完備的生態環境立法體系。

貴州省的一些地方性法規在接受和采納體現可持續發展的新的環境保護戰略和污染防治戰略方面表現出了較高的積極性，如《貴州省環境保護條例》規定：“環境保護必須與經濟建設、社會發展相協調，做到經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一”(第4條)；“環境保護必須堅持預防為主，防治結合，全面規劃，區域控制，綜合治理”(第5條)；“根據統一規劃、合理布局、綜合開發的原則，增強城市污染綜合防治能力”(第44條)；“推行污染集中控制和區域性綜合防治，防治廢氣、廢水、工業固體廢棄物、噪聲及放射性污染。逐步實施城市垃圾的無害化處理和生活污水的集中處理”(第45條)等。

貴州省還建立和健全了環境管理體制和環境保護機構，省、市、縣三級環境監察系統、環保檢測系統日益完善，環境監測網絡建立健全，環境執法水平有較大提高。此外，還積極抓好環境普法教育，從“三五”普法開始，普及環境法律知識成為普法教育的重要內容之一。特別是在環境司法方面，貴州有一些創新實踐，如2007年11月。貴州省貴陽市中級人民法院環保審判庭和清鎮市人民法院環保法庭掛牌成立；2007年12月，清鎮市人民法院環保法庭審理了“兩湖一庫”(紅楓湖、百花湖、阿哈水庫)管理局狀告貴州天峰化工有限責任公司排出大量污染物影響紅楓湖水質的第一案。這種通過指定管轄方式，統一司法管轄權，形成環境案件專屬管轄的格局，為跨地域污染及行政人員不作為這兩大難題提供了破解之策，也為推動環境公益訴訟做出了有益探索。

但是，與我國和我省生態文明建設的需要相比。我們還有一些相當艱巨的法治任務需要完成。如一些法律法規需要根據新的形勢作出修訂，一些領域的生態立法還是空白；在生態環境執法和司法方面還要進一步擺脫地方保護主義的庇護；在如何發揮公眾在生態環境立法和監督方面的作用等方面都還需要進一步的探索等等。

三

貴州省是生態大省，在生態文明建設方面有很多屬于自己的特色和優勢，也有很多屬于自己的難點和問題，這樣的省情實際決定貴州在全國生態法治建設的背景下，完全能夠進行一些具有創造性、開拓性和有地方特色的法治探索。

一是完善生態立法。生態立法是生態保護工作納入法治化軌道的主要手段。今年我國的《環境信息公開辦法》、新修訂的《節約能源法》將正式生效，《水污染防治法(修訂草案)》、《循環經濟法(草案)》有可能出臺，《環境保護法》的修訂有望提上日程、《規劃環境影響評價條例》的制定渴望取得實質性進展。貴州省可以利用這一機會，根據新的立法精神抓緊相應的地方性法規的修訂、制定工作。從目前來看，《貴州省環境保護條例》已經頒布16年了，很多地方應當根據形勢的需要作出修訂，在修訂中要貫徹“環境優先、保護優先”基本原則。此外，貴州省還應當根據自身的生態地位和生態省情，抓緊制定區域性的生態補償辦法，推動生態補償機制真正從理念走向實踐；還應當根據自身民族文化等人文生態豐富多彩的特點，在加強自然生態立法保護的同時，切實加強人文生態保護的立法探索。還特別值得一提的是，貴州省的很多生態功能區往往都位于省內的民族自治州、縣，比如茂蘭國家級自然保護區、雷公山國家級自然保護區等都在民族自治地區。根據《立法法》規定，民族自治州、縣有制定自治條例和單行條例的權力，并且自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定。貴州省可以利用這一特點，抓緊制定相應的地方性法規，特別是把民族地方關于生態環境保護方面的良好習慣用法規的形式予以確認，力爭在生態立法方面作出全國有創造性、開拓性的立法探索。

二是改進生態執法和生態司法。有效的執法和公正的司法是生態保護的關鍵環節。目前，生態環境保護行政主導的特色比較明顯，行政主導固然有較高的效率優勢，但其嚴格的隸屬關系，很容易導致生態環境保護的部門分割，條塊分割，不能形成一個有機聯系的整體，從而造成體制上的混亂；此外，行政主導的方式降低了生態環境司法的地位和功能，使司法的作用微乎其微。因此，要實現生態法治，必須改進執法與司法。首先是要加大環境的執法力度，在這方面，可以探索建立環境行政部門的省級垂直管理體制，打破環境執法中的地方保護主義；其次要積極探索司法機關參與生態環境保護的機制，在這方面要探索建立環境公益訴訟制度。現行環境侵權訴訟是由民法通則規定的，由于環境侵權的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現“搭便車”現象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服這一弊端。貴陽市設立環保審判法庭的嘗試在司法獨立性上為推動環境公益訴訟做出了努力，今后可以在各市(州、地)逐步建立健全環保審判法庭，并且通過地方性法規明確環境公益訴訟的代表人制度，確保有專人提出訴訟請求，有專門的機構受理訴訟請求，充分發揮環境訴訟公益訴訟在環境保護中的積極作用。

三是完善生態法律監督。一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。我國環境法律監督大體包括：權力機關的監督、行政機關的監督、司法監督、公眾監督等幾類。從目前來看，權力機關的監督應當是探索建立經常性的人大環境監督機制，作好立法審查、環境執法和環境司法的監督工作。行政機關的監督要以環境監理為核心，成立專門的環境監理機構，加強環境執法力度。在司法監督方面，可以發揮檢察院的監督作用，探索建立讓檢察院作為環境公益訴訟代表人的制度。在公眾監督方面，要賦予公民的環境知情權、決策參與權以及環境救濟權，鼓勵非政府組織參與生態環境治理和保護的工作，我省可以探索建立健全公民利用輿論機構、權力機關、行政、司法機關表達環境訴求的機制和程序，建立公民環境保護監督獎勵制度和補貼制度，降低公民參與環境保護的風險和成本，提高公民參與環境保護的收益，以此激發公眾參與環境保護的積極性。

四是加強生態法治教育。良好的環境意識和守法意識是生態環境保護的思想認識基礎。在這方面，我省可以探索加大生態環境法律在五年普法教育中的分量，在中小學教材和讀本中加大生態省情、生態法律知識的分量，利用各種宣傳輿論陣地普及生態知識包括生態法律知識，在全社會掀起生態文化包括生態法律文化建設的高潮。通過生態知識和生態法律知識的普及教育，樹立生態正氣和生態正義，讓每個公民都發現和張揚自身的“生態良知”，都明白自身所享有的環境權利和需要承擔的環境責任，都知道破壞環境將要產生的法律后果和所要承擔的法律責任，以此為生態法治建設創造良好的思想認識基礎。

責任編輯：田茂嬴