關(guān)于《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例（草案）》的說(shuō)明

主任、副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

我受主任會(huì)議的委托，現(xiàn)就《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱草案)作如下說(shuō)明：

一、立法的必要性

監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。為了規(guī)范和保障各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)于2006年8月審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法)。根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)監(jiān)督法和有關(guān)法律，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法。監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人大普遍感到，監(jiān)督法有些規(guī)定較為原則需要細(xì)化，我省監(jiān)督工作實(shí)踐中有些重要的經(jīng)驗(yàn)需要上升為法律規(guī)范，紛紛提出制定實(shí)施辦法的建議。為更好地貫徹實(shí)施監(jiān)督法，促進(jìn)我省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作，提高監(jiān)督實(shí)效，制定實(shí)施監(jiān)督法的法規(guī)是必要的。

二、起草過(guò)程

2007年省十屆人大常委會(huì)主任會(huì)議將監(jiān)督法實(shí)施辦法列入二類立法計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃安排，省人大常委會(huì)法工委成立起草小組，開展了監(jiān)督法實(shí)施辦法的起草工作。為及時(shí)推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作，2007年11月，省十屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)了《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。2008年初，省十一屆人大常委會(huì)產(chǎn)生后，十分重視實(shí)施辦法起草工作。趙淇祝主任在多次講話中提出要抓緊制定這個(gè)實(shí)施辦法。為進(jìn)一步做好起草工作，省十一屆人大常委會(huì)成立了以姚民聲秘書長(zhǎng)為組長(zhǎng)，辦公廳、研究室、法工委有關(guān)同志參加的監(jiān)督工作調(diào)研組，對(duì)我省的監(jiān)督工作和監(jiān)督立法展開深入調(diào)研。課題組分赴杭州、寧波、溫州、臺(tái)州、嘉興、金華等地進(jìn)行調(diào)研，聽取人大、政府、法院、檢察院等部門及人大代表的意見，同時(shí)赴上海、湖南、福建、廣東四省考察學(xué)習(xí)。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，歷時(shí)半年余，提出了條例草案初稿。今年8月上旬，草案初稿提交省人大常委會(huì)中心組學(xué)習(xí)會(huì)進(jìn)行了討論。8月下旬，省人大常委會(huì)副主任王永明同志帶隊(duì)，到紹興等地進(jìn)行調(diào)研，直接聽取了基層人大和政府、法院、檢察院的意見。法工委也組織到舟山、衢州等地進(jìn)行調(diào)研。8月25日，王永明副主任在杭州主持召開了由省委辦公廳、省委組織部、省委宣傳部、省政府辦公廳、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院等省有關(guān)部門座談會(huì)，就草案中的主要問(wèn)題進(jìn)行了交流研究。9月5日，省人大常委會(huì)主任會(huì)議經(jīng)過(guò)討論，決定將草案提請(qǐng)省人大常委會(huì)本次會(huì)議審議。

三、需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

(一)關(guān)于立法指導(dǎo)思想。監(jiān)督法是一部十分重要的政治性法律。制定監(jiān)督條例，要充分體現(xiàn)監(jiān)督法規(guī)定的基本精神，嚴(yán)格堅(jiān)持基本原則，處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，處理好加強(qiáng)人大監(jiān)督與支持政府、法院、檢察院依法開展工作的關(guān)系，處理好規(guī)范與創(chuàng)新的關(guān)系。根據(jù)監(jiān)督法的基本精神，制定監(jiān)督條例，要認(rèn)真總結(jié)我省人大多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和探索，著力完善監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督行為，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

(二)關(guān)于立法體例。目前的地方立法實(shí)踐中基本上采取與監(jiān)督法基本一致的體例，即按照七種監(jiān)督方式分別設(shè)置章節(jié)。但我省現(xiàn)在的草案的體例是圍繞監(jiān)督工作幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來(lái)安排章節(jié)，主要分為監(jiān)督工作計(jì)劃、監(jiān)督的實(shí)施、審議意見的形成和處理、監(jiān)督的公開、法律責(zé)任等部分。這樣設(shè)計(jì)，比較好地處理了與監(jiān)督法的關(guān)系，既涵蓋了監(jiān)督法規(guī)定的基本內(nèi)容，又突出了監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)要求，還便于從我省實(shí)際出發(fā)，更充分地體現(xiàn)浙江特色。在征求意見過(guò)程中，各方面普遍認(rèn)為，這種體例有利于在實(shí)踐中更準(zhǔn)確地貫徹監(jiān)督法精神，更有效地規(guī)范監(jiān)督行為，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

(三)關(guān)于總則(第一章)。總則根據(jù)監(jiān)督法，并結(jié)合我省實(shí)際，有針對(duì)性地規(guī)定了監(jiān)督原則和監(jiān)督目標(biāo)等內(nèi)容。草案明確規(guī)定，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法、集體行使職權(quán)，接受人民代表大會(huì)監(jiān)督，并向社會(huì)公開(草案第三條)；同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際，突出監(jiān)督重點(diǎn)，綜合運(yùn)用監(jiān)督方式，健全監(jiān)督工作機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效(草案第四條)。

(四)關(guān)于監(jiān)督工作計(jì)劃(第二章)。監(jiān)督工作計(jì)劃包括兩大類內(nèi)容。一類是常規(guī)性的監(jiān)督議題，如對(duì)決算草案、計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。另一類是根據(jù)需要選擇的監(jiān)督議題，也即聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查的議題。草案對(duì)后一監(jiān)督議題的選擇作了重點(diǎn)規(guī)定。一是選題原則。草案規(guī)定常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際，遵循必要和可行的原則，圍繞關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，確定每年聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查的監(jiān)督議題(草案第八條)。二是選題的途徑。草案除了規(guī)定常委會(huì)按照監(jiān)督法第九條規(guī)定的六條途徑收集議題外，還明確了人民政府、人民法院、人民檢察院可以提出報(bào)告專項(xiàng)工作的要求和對(duì)其主管實(shí)施的法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查的建議，公民、法人和其他組織也可以提出監(jiān)督議題的建議(草案第九條)。

(五)關(guān)于監(jiān)督的實(shí)施(第三章)。監(jiān)督的實(shí)施一章按照監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式，下設(shè)五節(jié)。分別是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告(第一節(jié))、決算、計(jì)劃和預(yù)算的監(jiān)督(第二節(jié))、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查(第三節(jié))、規(guī)范性文件的備案審查(第四節(jié))、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查與撤職案的審議和決定(第五節(jié))。草案主要規(guī)定了以下內(nèi)容。

1、關(guān)于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告。草案主要從三個(gè)方面做了實(shí)施性規(guī)定。一是做好事先的調(diào)查研究工作，以便于委員和有關(guān)工作機(jī)構(gòu)掌握實(shí)際情況，增強(qiáng)審議的針對(duì)性(草案第十一條第一款和第二款)。二是加強(qiáng)人大與報(bào)告機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，以提高工作效率和質(zhì)量。草案規(guī)定，常委會(huì)應(yīng)當(dāng)匯總調(diào)查研究后所了解的情況和意見書面交本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院研究(草案第十一條第三款)，人民政府、人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議前二十日，將專項(xiàng)工作報(bào)告送交有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見，專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)反饋意見，人民政府、人民法院和人民檢察院根據(jù)反饋意見修改后，在常委會(huì)會(huì)議前十目交常委會(huì)(草案第十三條)。三是完善對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議工作。為提高審議質(zhì)量，草案規(guī)定，常委會(huì)審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)開展的專項(xiàng)工作作出評(píng)價(jià)，并就存在的問(wèn)題和原因及改進(jìn)工作的措施提出意見。常委會(huì)組成人員審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，可以對(duì)報(bào)告機(jī)關(guān)工作人員的履職情況提出意見(草案第十五條)。

2、關(guān)于決算和計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。草案對(duì)監(jiān)督法的相關(guān)內(nèi)容作了補(bǔ)充和細(xì)化，著重規(guī)定了計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案審查的重點(diǎn)內(nèi)容(草案第十八條、第十九條)。

3、關(guān)于法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查。草案根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，結(jié)合我省實(shí)際，明確了執(zhí)法檢查的主體是人大常委會(huì)，專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施工作(草案第二十四條)；強(qiáng)調(diào)了被執(zhí)法檢查的機(jī)關(guān)的工作人員不得作執(zhí)法檢查組的成員(草案第二十八條第四款)。還規(guī)定了執(zhí)法檢查報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容(草案第三十一條)。在總結(jié)實(shí)踐基礎(chǔ)上，草案明確規(guī)定了常委會(huì)應(yīng)當(dāng)聽取和審議執(zhí)法檢查組提出的執(zhí)法檢查報(bào)告；必要時(shí)，經(jīng)主任會(huì)議決定，可以將被執(zhí)法檢查的機(jī)關(guān)提出的執(zhí)法情況報(bào)告一并提請(qǐng)常委會(huì)進(jìn)行審議(草案第三十二條)。

4、關(guān)于規(guī)范性文件備案審查(第四節(jié))及詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查與撤職案的審議和決定(第五節(jié))。這四種監(jiān)督方式，是監(jiān)督法的重要內(nèi)容，也是我省監(jiān)督條例的重要組成部分，但在具體寫法上有兩點(diǎn)特別考慮。一是，由于2007年11月我省已專門制定《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，因此，草案對(duì)規(guī)范性文件的備案審查只作了原則性規(guī)定，具體程序則適用專門的法規(guī)。二是，由于詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定，在監(jiān)督法中屬于非經(jīng)常性監(jiān)督方式，監(jiān)督法已有比較明確的規(guī)定，地方組織法等其他有關(guān)法律也有相關(guān)規(guī)定，因此，草案只作了原則性規(guī)定，具體程序按照監(jiān)督法等法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

此外，根據(jù)我省實(shí)踐中行之有效的做法，草案第三章規(guī)定了聽取和審議專項(xiàng)工作及進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)可以實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)的內(nèi)容(草案第十二條、第二十五條)。

(六)關(guān)于審議意見的形成和處理(第四章)。審議意見的形成和處理是提高監(jiān)督實(shí)效的核心環(huán)節(jié)，草案第四章對(duì)此專章作了規(guī)定。草案規(guī)定，審議意見由有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)歸納整理，經(jīng)主任會(huì)議討論通過(guò)，并于七日內(nèi)由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院研究處理(草案第四十二條、第四十三條)。人民政府、人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)自收到審議意見的三個(gè)月或者主任會(huì)議指定的時(shí)間內(nèi)提出研究處理情況報(bào)告(草案第四十四條)。研究處理情況報(bào)告印發(fā)常委會(huì)組成人員或者提請(qǐng)常委會(huì)審議；常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以要求報(bào)告機(jī)關(guān)補(bǔ)充說(shuō)明或者重新報(bào)告，可以作出決議；常委會(huì)可以綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式督促審議意見和決議的落實(shí)(草案第四十五條、第四十六條、第四十七條)。

(七)關(guān)于監(jiān)督的公開(第五章)。監(jiān)督公開是監(jiān)督法規(guī)定的一個(gè)重要原則，是保證公民知情權(quán)、參政權(quán)，促進(jìn)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的重要途徑。為統(tǒng)一和規(guī)范監(jiān)督公開工作，草案規(guī)定了應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)、公開的形式和具體程序，同時(shí)還規(guī)定了常委會(huì)可以召開公民座談會(huì)、監(jiān)督聽證會(huì)、邀請(qǐng)公民旁聽等方式，征求社會(huì)對(duì)監(jiān)督工作的意見和建議。

(八)關(guān)于法律責(zé)任(第六章)。監(jiān)督法沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任的內(nèi)容。為體現(xiàn)常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的嚴(yán)肅性，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，根據(jù)備方面意見，參考福建等省市的做法，草案對(duì)監(jiān)督工作中可能出現(xiàn)的一些比較突出的不當(dāng)行為規(guī)定了責(zé)成作出說(shuō)明、責(zé)成糾正、責(zé)成作出書面檢查、免去或者撤銷職務(wù)、提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)予以罷免等法律責(zé)任。

(九)關(guān)于涉法涉訴信訪的處理(附則)。受理公民、法人和其他組織的涉法涉訴信訪，是常委會(huì)保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)司法公正的重要職責(zé)。草案規(guī)定，有關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)和常委會(huì)信訪工作機(jī)構(gòu)定期將公民、法人和其他組織向常委會(huì)提出的涉法涉訴信訪，轉(zhuǎn)送人民法院、人民檢察院研究處理，人民法院和人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)要求反饋研究處理情況(草案第五十五條)。

以上說(shuō)明和《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例(草案)》，請(qǐng)予審議。