我國農村土地制度創新的四種模式研究

摘 要：農村土地制度是農村變革的關鍵，對農村經濟發展和社會穩定發揮著巨大的影響作用，但隨著我國農村經濟的發展和社會進步，現行的土地承包經營制度模式缺陷凸顯，土地作為一項資產并沒有產生應有的資產化收益，亟須改革和創新。創新的模式可以是以下四種：一是私有化模式，二是資產量化模式，三是土地股份制模式，四是永佃權模式。

關鍵詞：農村土地制度創新；農村土地資產化模式；機遇；問題

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0028—05

我國土地承包經營責任制實施近30年以來，對農村發展、農業經濟增長、農民收入增長起到了重要的促進作用。但從20世紀90年代開始，土地承包經營責任制的缺陷逐漸顯現出來，產生了土地產權主體不清、使用權不穩、收益權受限、流轉困難、配置效率低下等一系列問題，農村土地作為一項資產并沒有產生應有的資產化收益，農民無法從土地上獲取最大化收益，嚴重影響了“三農”問題的解決和新農村建設工作的推進。因此，如何從我國國情和農村實際出發，通過農村土地制度創新，推動農村土地向資產化方向發展，發揮其資產性效益，加快新農村建設具有重要的現實意義。

一、農村土地制度存在的問題

1.土地所有權主體不清，權責不明。中國許多法律都明確規定，農村土地歸集體所有，但并沒有明確界定“集體”和“集體成員”的具體含義和范圍，如在《憲法》中，土地被籠統界定為集體所有；《土地管理法》中規定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織所有；《民法通則》規定屬于農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；而《物權法》則把農地產權主體界定為村民委員會或村集體經濟組織。從以上可看出，集體土地所有權主體是農民集體，農民集體有鄉(鎮)、村和村內的農民集體之分，集體所有的土地由農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理。但無論是理論上還是現實生活中，這種不明確的集體土地所有權界定，會導致產權主體多元化和產權主體不清。據調查，對于農村集體所有權主體的認識，有60%的人認為是國家的，27%的人認為是村集體的，7%的人認為是村民小組的，5%的人認為是個人的，還有0.45%的人認為是其他人的。^［1］而產權主體多元化和模糊不清會引發多元主體之間的權利之爭，人為加大交易成本，影響農村土地產權關系的明晰和土地的流轉，造成土地資源浪費、不能真正發揮土地的資產性作用，無法為農民帶來較大的收益和較多的財產性收入，還會由于所有權與使用權的分離，導致權責不明，使所有權主體凌駕于使用權之上，對使用權主體進行盲目干預，侵害農民利益。

收稿日期：2007—12—10

作者簡介：羅士喜，男，平頂山學院教授。

2.土地承包經營權不穩定，土地使用預期不足。政府在穩定土地承包關系，加強和擴大農民土地使用權方面做了許多工作，現行的土地承包法在規定農村土地30年承包期政策的同時還規定“增人不增地，減人不減地”的原則，但在絕大多數地區，根據人口增減變化進行頻繁的土地調整已是司空見慣的事，而在一些基層干部和農民的觀念中，“增人就增地，減人就要減地”的情理也根深蒂固，“小調”、“大調”導致耕地數量和質量都不穩定，不穩定的土地使用權加上高頻率的土地再分配，使農民失去土地的可能性越來越大，使土地承包經營權不穩定，再加上國家對農村土地產權的侵占有著長期的記錄，使得許多農民對土地使用權缺乏安全感，缺乏長期預期，導致農民行為短期化，對土地投入不足，重短期投入、輕長期投入，使地力下降、土地產出率持續降低，影響農業的穩定發展。^［2］同時農民缺乏行使和維護自己土地權利的意識和能力，隨意解除、廢止土地承包合同，亂占農民耕地，侵犯農民合法權益的現象時有發生。

3.土地使用權流轉制度欠缺，土地流轉困難。土地承包經營責任制模式的實現和發展過程同時也應該是土地使用權的流轉過程，即由集中使用變為分散使用、由劣質的使用者流向優質的使用者、由分散承包經營到一定程度的規模化、集中經營的變化發展過程。但該制度實行20多年來，不僅土地所有權流轉受阻，而且土地使用權也沒有流向高效率的優質使用者，整個20世紀80年代全國發生轉包、轉讓土地的農戶占農戶總數不到1%，流轉耕地面積占全國耕地面積的比重只有0.44%。^［3］一方面，土地更加零碎化和分散化，限制了大型農機具等先進農業生產機械設備的使用，阻礙了農業現代化，不能實現規模效益；另一方面，沒有考慮到一部分務工經商、進城的農民的需求，造成土地使用權固定而無法有效流傳，使種田能手無法得到土地，造成大量土地拋荒或產出低下，不能實現土地資源與人力資源的優化配置，嚴重影響了土地資源的合理流轉，從而弱化了農村城鎮化的經濟基礎——農業現代化的實現。^［4］。同時，土地使用權流轉制度不完善，流轉價格不合理，流轉外部環境不成熟，使土地流轉更加困難。

4.土地資源配置效率低，收益低下。土地承包經營制度的實施，使土地由集中使用變為農戶分散使用，但隨著經濟的發展，土地超小規模的農戶分散化經營與實施規模化經營、提高土地收益的社會要求矛盾凸顯。目前的土地塊小、零散、不便耕作，影響農業機械和水利設施的合理使用，使農業高新技術的推廣受到限制，經濟效益低下。同時，土地承包大多只能局限在一個村或鎮的特定區域中，受位置、數量、質量、行政力量約束較大，難以從其他農戶中租賃土地，實現土地的集中經營，使土地資源配置效率十分低下。另外，由于土地產權關系模糊，在征地、用地上導致村鎮干部“尋租”行為嚴重，滋生大量腐敗現象。農民沒有得到應得的土地增值收益，損害了農民利益。

二、農村土地制度創新的機遇

1.農村工業化、城鎮化的穩步推進。農業經濟的發展離不開農村工業化、城鎮化的推動，二者的互動發展會推動產業的聚集和社會的進步，許多發達國家經濟社會發展的規律表明：通過城鎮化、工業化的推進，能夠快速推進農村的經濟發展和大規模吸納農村剩余勞動力。而在其中，土地扮演重要角色，農村工業化、城鎮化的發展過程，也是“農業工業化”和農村土地制度模式創新的過程，農村工業化、城鎮化的發展需要相應的土地制度模式創新的支持，土地制度模式創新也會反過來進一步推動農村工業化、城鎮化進程。同時，通過抓住農村工業化、城鎮化的有利時機實現土地制度模式創新，還可將土地作為一項資產固化在農民手中，實現土地增值，保障農民利益，為農民進城提供基本保障，擺脫后顧之憂。我國農村正處于工業化、城鎮化轉型的關鍵時期，工業化、城鎮化進程穩步推進，工業化水平綜合指數達到50以上，進入工業化中期的后半階段，同時城鎮化率以每年大約1個百分點的速度遞增，2007年中國城鎮化率達43.9%^［5］，這無疑為土地制度模式創新，優化土地資源配置提供了新的歷史機遇。

2.農村社會保障體系的完善和土地社會保障功能的弱化。長期以來，由于農村社會保障體系的缺失，土地不僅僅是一種重要的農業生產資料，還扮演著重要的社會保障角色，為農民提供就業機會、收入來源和基本的生存保險，農民對土地高度依賴，但一方面隨著農村最低生活保障制度、合作醫療制度、社會保險制度等社會保障體系的建立和完善，農民老有所養、病有所醫、生有所靠等基本生活問題將逐步得到解決，土地的社會保障功能將逐步被替代；另一方面隨著農民非農就業機會的增加和收入來源的多元化，農業或土地收入的相對重要性趨于下降，加上農村人地關系高度緊張，地少人多，僅僅依靠土地已無法保證基本的生活，土地社會保障的功能將逐步被弱化。同時由于農業比較收益低，越來越多的農民已感到承包地“食之無味，棄之可惜”，許多從事非農產業的農戶對土地進行粗放式經營或將土地撂荒，造成土地資源浪費。

3.經濟的快速增長和資金儲備的充足。近些年來，我國經濟持續快速度增長，連續五年增長率保持在10%以上，而農業人口向非農業部門和城市部門轉移引起的產出和消費的增加是經濟增長的重要原因，但同時高速的經濟增長也帶動了農村勞動力更快地轉移，推動農村工業化和城鎮化進程。隨著我國經濟的持續快速發展，農村勞動力轉移速度將大大加快，這無疑為農村土地制度改革提供了契機。同時，由于經濟快速發展，外貿順差過大和儲蓄率過高，我國已出現流動性過剩，2006年末，我國狹義貨幣供應量為12.6萬億元，比上年增長175%，遠遠高于同年GDP增長速度；金融機構超額存款準備金率為4.8%，比上年末高出0.6%；金融機構存款總額高于貸款總額即存貸差為11萬億元，比上年末增加1.7萬億元^［6］，由于投資渠道較少，造成大量的資金追逐房地產、基礎資源和各種金融資產，形成資產價格的快速上漲，進而推動消費品價格上升，導致物價快速上漲、經濟過熱，產生經濟泡沫，因此亟須引導投資、引導消費，為多余的資金尋找投資出路。在此情況下，政府可考慮農村土地制度創新，明晰土地產權，加快土地流轉速度，使土地作為一項資產“流動”起來，從而使其具有投資價值，成為一條重要的投資渠道。只要公司、老百姓等投資主體覺得進行土地資產有利可賺，就會想辦法將多余的資金投資于土地，以獲得利益，從而一方面會由于農村土地巨大的存量緩解部分行業投資過熱，一定程度上解決流動性過剩問題；另一方面還可以為農業發展吸引大量資金，使農業向規模化經營發展，解決農業長期投入不足，收益低等問題。農民還可通過土地的資產化獲得較多的財產性收入，脫離土地，加速勞動力轉移，促進經濟增長，形成經濟發展的良性循環。

4.社會生產力的發展和生產效率的提高。馬克思主義原理告訴我們：生產力決定生產關系，生產關系對生產力有能動的反作用，生產關系與生產力水平相適應時，會對生產力的發展起促進作用，反之則會阻礙生產力的發展。生產力水平的重要標志是生產工具和生產技術，而生產關系則主要包括生產資料所有制、經營制度和分配方式。生產資料所有制和經營制度作為生產關系的重要內容，必須與生產力發展水平相適應。而作為農村經濟改革關鍵的土地制度無疑屬于生產關系的范疇，其必須與當時的生產力水平和社會經濟狀況相適應。改革開放以來，我國經濟發展態勢良好，許多產品產量穩步增長并進入國際市場，產業結構逐步調整優化，生產工具得到改進，生產技術得到提升，社會生產力得到了大大解放和發展，生產效率快速提高。而同期在各行業和部門生產力大大發展和生產效率快速提高的情況下，農村生產力卻發展相對滯緩，生產效率不高，其重要原因是現行的土地承包經營制度使地塊越分越小，先進的農業機械和生產工具、農業標準化、先進技術無法大規模推廣使用，導致農業收益低下，并束縛了大量農村勞動力向城市的轉移，已嚴重制約了農業生產效率的提高和農村經濟的發展，這實際上是生產關系落后于生產力發展水平，從而阻礙了農業生產力提高。因此亟須對農村土地制度進行改革和創新，使其與現階段的生產力水平相適應，并以此為契機，利用先進的生產工具和生產技術，發展規模農業和集體經濟。正如鄧小平同志指出的那樣：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制；第二個飛躍是適應科學種田和生產社會化的需要發展適度規模經營和集體經濟。”^［7］從現實發展情況看，鄧小平同志的話很有預見性，在我國現階段，農業生產已解決農民基本溫飽、農業生產新技術不斷涌現、農業生產已由最初主要依靠人力、畜力、單戶生產的簡單耕作方式向主要依靠農業機械、農業高新生產技術的高收益的現代化農業生產模式快速轉變的情況下，必須抓住生產力快速發展、生產效率大大提高的契機，大刀闊斧改革現行土地經營制度模式，這不是為了改革而改革，而是農村生產力發展的要求，農業生產效率提高的要求，發展農業現代化的要求。

三、農村土地制度創新的資產化模式

上述機遇無疑為農村土地制度模式的創新提供了契機和推動力量。當然，農村土地制度模式的創新或變革不可能以孤立的、不加分析的與農村現實環境相割裂的方式進行，其創新應在我國特定的歷史進程和社會環境下，圍繞當前土地制度存在的主要問題，利用上述機遇，使農村土地制度向產權明晰、權責分明，實現土地有效流轉，促進土地集約化、規模化經營，適應生產力發展要求，提高土地資源配置效率，增加土地收益，保障農民利益的方向發展，具體來說就是使農村土地制度向資產化模式方向發展，使農村土地真正成為一項資產，使農民真正享有土地資產的所有權或財產權(財產使用權)，使土地成為可以抵押、轉讓、出售、出租等廣泛交易流動的資產，使現在死的、不能動的財富轉變為可以再生更多價值的活的資本，增加農民的財產性收入，推進農業規模化經營，實現農民收益和農業收益的最大化。

1.私有化模式。我國農村所現行的土地產權“集體所有制”，實際上屬于“共有”產權制度，其本身也有一定的缺陷。盡管它可以做到“共同勞動，平均分配”，達到分配的公平，但它束縛了生產力的發展，不能使農民富裕起來。要使農民富裕，發展農村商品經濟，解放和發展農業生產力，提高農民生產的積極性，只有變革舊的土地產權關系，明晰土地產權的主體才能實現。^［8］“科斯定理”告訴我們，發展商品經濟的前提條件是把各種資源的產權界定清楚^［9］，而我國現行的土地承包經營制度產權主體不明，權責不明，已成為農業經濟發展的障礙和阻力，成為解放和發展農業生產力的桎梏。因此必須實現土地承包經營制度的改革和創新，明確界定土地的產權。從歷史發展經驗來看，可以把承包經營給農民的土地直接界定為農民的個人財產。這樣鄉鎮或村集體將會失去對土地的最終處置權，從而杜絕或減少對農民土地的盲目、粗暴干涉、私用亂占現象，保障農民的利益，使得土地成為農民的“恒產”，保證土地使用的高效率，同時，將土地所有權劃歸農民，使土地作為一項資產固化在農民的手中，可以提升土地的價值。農民可以通過自由出售和租賃獲取合理的財產性收入，從而獲得進城的原始積累，加速農村勞動力向城市的轉移。但土地資產的私有化與我國現行的社會主義公有制會形成直接的沖突，在我國各地發展不均衡的情況下，容易引發土地兼并和一些嚴重的社會問題，因此不宜在全國大范圍推廣，可有選擇地在某些工業化、城鎮化率高、經濟發達、社會保障較健全的地區實施。

2.資產量化模式。在堅持土地國家所有的前提下，以現有的農村經營承包責任制分配給農民的土地為基礎，將土地產權一次性量化給農民或按照一定期限量化給農民，土地所有權由國家成立專門的土地管理部門或土地經營管理公司進行管理，農戶永久性擁有或在規定期限內擁有對土地的占有、使用、處置及收益權，可以在市場上進行自由流轉，使土地作為一項資產流動起來，進而使土地向種糧能手、人才集中，實現土地資源的優化配置，提高土地收益，同時也保障了現有農民的利益。對于量化給農民的土地，國家可成立專門的農村基層土地管理部門，對其經營利用情況進行監督和管理，同時要明確其相應的使用土地的權利和義務以及對土地的繼承、轉讓、出租、抵押及土地改變用途等進行管理。在具體量化時，可將土地一次性免費量化給農民，也可以按一定期限量化給農民，但期限不宜過短，可參考城市居民房產使用權那樣規定為70年期限或規定一定期滿可以續簽并允許農民后代繼承，允許農民像城市居民對房產那樣有自由出租、轉讓、抵押土地等權利，使農民獲得財產性收入和土地收益。此種模式，較為符合我國社會主義公有制的實際，也有效保障了農民的利益，不致造成社會的不穩定，但從制度經濟學上產權效率的角度來講，明顯不如私有化模式效率高。

3.土地股份制模式。所謂土地股份制，就是在堅持土地集體所有的前提下，以現有的分配給農民個人的土地為依據，將其土地使用權作股，分給農民土地股份，把現在由集體所有按人平均分配土地的“均田制”轉變為土地股份共有制，將收集的土地經過公開競拍或投標，出讓土地的實際使用權。競拍得到土地使用權者在進行農業生產時要優先吸納本村鎮農民就業，農民可成為農業工人并獲得工資，同時農民還可以在獲得一份收益保障的情況下，安心進城務工，促進農村勞動力的轉移和工業化的發展。而擁有土地股權的農民可以獲得收益或分紅，并擁有對土地實際使用人的選擇權與監督權，以保障其自身利益。同時還可以根據農村人口增減情況，相應調節農民的土地股份，而不對土地進行調整，實現增人減人不動地，避免當今土地越分越小，分散化、零散化不利于農業實現集約化、規模化生產經營的發展趨勢，提高農業生產效率。土地股份制的運作與股份公司一樣，可由擁有股份的村民成立股東大會，設立董事會，負責處理股份土地使用權的流轉、確定股利分配方案、對土地的實際使用者進行監督。土地股份制符合市場經濟的要求，把集體土地所有權的占用權、使用權、收益權進一步分開，土地由集體所有，收益權由具有承包經營權的農戶享有，其可以通過所擁有的股份分紅實現，土地實際使用權由村集體進行招標和競拍，最終由中標者享有。所以土地股份化只是使用權的股份化，并不是全部土地承包經營權的股份化，更不是土地所有權的股份化，股份制中的土地競拍出賣的實際是土地使用權而非承包經營權，而土地股權的轉讓實際是土地收益權的變現，土地股權的轉讓意味著土地承包經營權的完全喪失，從而改變了現有土地承包經營模式，使土地的使用權得到流轉，農民通過出讓土地使用的財產權獲得財產性收入，達到規模經營和提高農業效率的目的，實現了土地資源的優化配置。但土地股份制本身也有較大的市場風險，一旦經營公司經營不善或虧損，無法履行合約，股農將成為市場風險的實際承擔者^［10］。

4.永佃權模式。土地產權的清晰界定，可有效克服負的外部性，降低交易成本，提高資源配置效率。但我國農村集體土地產權歸集體所有，對土地私有制、資產量化和股田制尚存在較多爭議和缺陷的情況下，土地承包經營期限的確定無疑成為明晰產權、農民實現收益的關鍵。盡量延長土地承包經營期限，可以有效克服外部性和農民的短期行為，增加對土地的投入，實現土地資源的有效配置。我國現行的土地政策雖將土地承包經營期限延長為30年，反復強調要穩定農戶的土地承包關系，但從現實情況來看，不少地方執行不力，承包期過短，承包合同不健全，農民缺乏穩定感，土地使用的預期不足，造成生產的短期行為和外部性，農民的切實利益無法保障，也無法實現土地資源的有效利用。因此在明晰產權，界定權利義務，給予其長期激勵的情況下，把土地承包經營期限盡量延長，甚至無限期地允許續包和繼承，才能有效克服外部性，減少機會主義和短期行為。永佃權由于一般具有無限期、永久性、繼承性和可轉讓性的特征，使永佃權人享有較為充分的物權權利，使農民對農地的使用、收益權大大擴展，并有法律保障，可以明晰和穩定農地產權，保護農民的土地利益，有利于土地的自由流轉，提高農村土地的使用效率^［17］，促進聯合經營或合作經營，加大農田基礎建設和水利設施投資，使農地逐漸集中到種田能手手中，實現規模經濟，使農民獲得財產性收入。因此較符合我國農村實際，在推行上具有較大的優越性。雖然新頒布的《物權法》規定“承包期屆滿，由土地承包經營人按照國家有關規定繼續承包”，但并沒有規定具體的承包經營期限，更沒有明確為無限期，因此，為維護農民的生產經營自主權利，消除土體集體所有下對農民土地使用權任意干涉、村鎮干部尋租、腐敗行為滋生，損害農民利益事件頻發的現象，促進農村經濟的穩定發展，可考慮實行土地收歸國家所有的具有物權性質的永佃權土地資產化經營模式。

げ慰嘉南轉

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責任編輯：曉 立