從行政法角度看高校和學生的關系

高校辦學自主權是高等教育體制的核心和關鍵，也是當前高教領域亟待研究和解決的重要課題，但是隨著我國民主法制化社會的推進。人們的法治意識也大大的增強，用法律來捍衛自身合法權益的法律糾紛日益增加，本文主要從行政法學的角度，來簡單探討高校作為行政主體對學生行使權力。

對高等學校辦學自主權和行政主體概念的界定

首先對高等學校辦學自主權給予概念的界定，高校自主權是指高等學校依據法律法規的規定，針對其面臨的任務和特點，為保障辦學活動能夠依據其自身特點和內部客觀規律的要求，排除外界非正常的干預，充分發揮其功能所必須具有的獨立的自主地組織實施、管理教育活動及其他有關活動的資格和能力所涉及的范圍和內容。[1]從中世紀的“大學自治”到我國的高等學校自主辦學，歷經了一個漫長的時期，但是目前高校與學生的糾紛問題也在不斷增多，本文從行政法學的角度進行探討，高等學校是否是一個行政主體，這是決定高校與學生是否是行政法律關系的核心問題。所謂行政主體是指依法享有并行使國家行政權力，履行行政職責，并能獨立承擔由此產生的相應法律責任的行政機關或法律，法規授權的組織。在現實的教育法律關系中，高校可以具有兩種主體資格：當其參與行政法律關系，取得行政上的權力和承擔行政上的義務時，它就是行政法律關系的主體，另一種是民事關系的主體。

綜觀海外各國，大學的行政色彩相當明顯，在英國，如果高校是依法設立的或者是通過國王特許狀建立的自治團體，那它就是英國行政法上的公法人，也就可以將它作為法定公共機構對待。在美國，由于公立高校畢竟是由政府所設代表政府為社會提供教育服務。理所當然要受到憲法和行政法的約束。而在法國，公立高校在法律上和理論上歸屬于“公務法人”。“公務法人”是指除國家和地方團體之外的，依法從事一定公務活動，獨立享有行政法上權利與義務的行政主體。[2]

德國則將學校作為公營造物來看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵憲，應通過行政司法途徑予以救濟，我國高校根據《中華人民共和國教育法》第28條之規定，學校及其他機構享有招生權，學籍管理，獎勵，處分權，頒發學位證書權，聘任教師及獎勵，處分權等。具有明顯的單方意志性與強制性。雙方是管理關系，雙方權利義務不完全對等。符合行政權力的基本特征，因而高校具有行政主體的資格。

高等學校和學生具有法律意義上的行政關系。美國著名的行政法學家施瓦茨在20世紀70年代出版的《行政法》專著中，即認為公立學校給予學生紀律處分的行為應作為公行政的研究范圍。[3]不頒發畢業證，學位證或開除學籍，勒令退學等，是典型的行政行為。對學生的名譽及將來的事業和發展都產生了極大的影響。涉及到改變學生的身份，使學生喪失學籍和受教育權，就是一種具體的行政行為。以下是我國涉及高校和學生行政關系的典型案例。

高校被稱為行政訴訟被告的典型案例

1.田永案

北京科技大學本科生田永大學二年級時，在電磁學課程補考中，因攜帶字條被監考老師發現。監考老師雖未發現其有偷看行為，但仍然立即停止其考試并上報學校。學校根據校發（1994）年第068號《關于嚴格考試管理的緊急通知》第三條第二項規定的“夾帶者，包括寫在手上等作弊行為者”內容，認定田永的行為是考試作弊。并根據該文件第一條規定的“凡考試作弊者，一律按退學處理”，對田永作出了“退學處理”的決定，但該決定未正式送達給田永，田永繼續留在學校以該校學生的身份進行正常的學習、繳納學費、使用學校的各種設施、享受學校補助金，并修完所有學分及完成畢業實習和設計。在校期間，田永還曾因學生證丟失而得以補辦學生證。但學校在田永臨近畢業的時候通知其所在院系，田永不能畢業，不能為其頒發畢業證以及學位證等，理由是田永已被退學，不再是該校學生。田永不服，訴諸法院。北京市海淀區人民法院在查明事實的基礎上認定，學校對田永的退學處理屬無效行為，故判決北京科技大學給田永頒發畢業證、對田永的學士學位資格進行評定、上報田永的畢業派遣手續。北京科技大學不服，上訴至北京市第一中級人民法院。二審法院駁回上訴，維持原判。

此案件的重要意義在于第一次公開宣告了高等學校管理行為，已經具有了行政行為的性質，打破了向來被認為“大學自治”的標志。此案件可以作為行政訴訟案的范圍之列。[4]

2.劉燕文案

北京大學電子學系92級博士研究生劉燕文，1996年1月10日進行博士論文答辯，答辯委員會7位委員同意劉燕文通過答辯，建議授予博士學位。1月19日，北京大學學位評定委員會電子學系分會委員會以12票贊成，1票反對，建議授予劉燕文博士學位。1月24日，北京大學學位評定委員會以6票贊成、7票反對、3票棄權，票數未達到超過半數的法定票數（當時到場16人）而不能授予他博士學位。當時，劉燕文向學校有關部門和國務院學位辦公室提出申訴未果后，又向法院尋求幫助，法院不予受理。1999年9月24日，劉燕文分別以北京大學學位評定委員會不批準授予其博士學位和北京大學不頒發畢業證為由向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟，法院受理后經審理，于12月17日作出判決：撤銷被告北京大學學位評定委員會不授予博士學位的決定，責令其在判決生效后3個月內重新審查作出決定；責令北京大學在判決生效2個月內頒發畢業證。

但是該案的判決并沒有生效，但是該案的審理過程本身仍然具有非常重要的意義，那就是向來被當然作為“大學自治”的重要標志之一的學術評價和學位授予行為，也被人民法院納入了司法審查的視野之中了。

3.鄭文滔案

2003年4月2日，廣東工商職業技術學校增城分教點英語系學生鄭文滔在宿舍使用電飯煲，被檢查宿舍用電的老師以違反校規為由收繳，雙方由此發生爭執并造成老師受傷。4月9日，增城分教點對鄭文滔作出了勒令退學的處分，鄭文滔多次到教育主管部門反映，但均無果，于是，他向廣州市天河區人民法院提出行政訴訟，法院判決鄭文滔勝訴，但是廣東農工商職業技術學校又以總校的名義重新發出了勒令退學的通知書。[5]

從以上的案例中，仔細考量事件的前因后果以及事后校方采取的回應態度，從不同的側面反映了目前我國高校在行使學生身份處分權過程中共同存在的法治缺失問題。

高校行使學生身份處分權的行政法的缺失

1.校規與憲法相背離

許多的高校對學生身份的處分是依據校規《學生手冊》，而這些手冊中的某些內容與大學生的憲法權利相背離，如上海大學的退學事件中，對學生作出退學處理決定的依據《上海大學學生手冊》，該手冊規定：學生如在一學期內所得學分不足所選學分數的2/3，學校將給予試讀警告，如連續3次或累計5次受到試讀警告者，將進入試讀期，在一年的試讀期內，如還未修完所選學分的2/3，學校可令其退學。[6]對于大學生影響最大的也是最不容任意侵犯與剝奪的權利莫過于受教育權，受教育權是公民依法享有要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學習來發展個性，才智和身心能力 ，以獲得平等的生存和發展機會的基本權利，很明顯高校對學生身份處分權行使的依據有悖于公民的憲法權利。

2.程序規則上的不健全

正當的程序作為一項基本的法治原則，起源于英國的自然正義原則，現已風行于世界各法治國家，成為各國行政法上的一項基本原則，正當程序原則是指行政主體在作出影響相對人權益的行政行為時必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據和理由。聽取相對人的陳述，申辯。事后為相對人提供相應的救濟途徑。施瓦茨認為：“根據正當程序要求，在學生因其不軌行為而被公共學校開除以前，必須給其通知并給其審訊（聽證會）的機會……法院一致確認，正當程序條款適用于公共學校作出的開除學生的決定。”[7]西方國家的學校在處分學生時有嚴格的程序，律師，法官一應俱全，違紀學生交由學校紀律委員會處理，如不服可訴請法庭裁決，而我國大多存在程序問題，上述具體案件中，行政主體的行政行為嚴重違背了正當程序的要求。

3.比例原則的缺失

陳新明教授認為，比例原則是約束行政權力違法的最有效的原則，其在行政法中扮演的角色可比擬為民法中的“誠實信用原則”，在行政法中“帝王條款”。[8]比例原則，又稱為“最小侵害原則”，其基本含義是指行政主體實施行為應兼承行政目標的實現和保護相對人的權益，在作出行政處罰決定可能對相對人的權益造成某種不利影響時，應將這種不利影響限制在盡可能小的范圍內，使“目的”和“手段”之間處于適當的比例。[9]在身份處分權實踐中，準確恰當的運用比例原則并非是易事，處分永遠只是手段，教育者真正的目的，從社會效益看，學校是能給予公民最好的正面教育的場所，對于學習不努力，品行有缺陷的學生，對其學生身份的剝奪不應是唯一的辦法，應當注重分配制度受教育者的合法權益，繼續教育學生的義務。

簡單的建議和措施

受教育權也是公民個人發展與生活的基本權利，切實保護受教育者的正當理由權益 ，需要制定相應的補救措施。

1.建立健全高校規章制度

高校規章制度是高校為了組織和管理各項行政工作，按照一定程序制定的在全校范圍內具有普遍約束力的條例，規定動作和辦法等規范性文件的總稱，高校規章制度是有關法律法規的延伸，是我國教育法律體系的重要補充，因此，高校管理部門在起草規章制度前，應就其必要性和可行性進行分析，在起草過程中，起草部門應廣泛聽取或征求有關部門、教職員工、學生各方面的意見，在規章制度的審查階段，要嚴格遵循法制統一的原則上，保證規章與現行的國家法律，法規的原則精神相一致，不得與法律或國家的有關規定相抵觸。

2.建立健全救濟制度

“無救濟則無權利”是一句古老的格言。單憑司法救濟途徑無法充分保護大學生的合法權益，國外許多高校都建立了完美的學生申訴制度及具體的操作規范，并把學生申訴制度納入學校。因此，必須建立一套完善的學生申訴制度與司法救濟共同發揮作用。提供一切可能的條件，使學生的申訴表達更加全面、完善和及時，而學校對學生的申訴表達要充分重視，以便有效地調解校方與學生的糾紛。

3.加強管理者的法治意識

依法治校首先要求高校學生管理工作者樹立依法治教，依法管理的思想，完成從“權力本位”的轉變，真正把教育，管理學生和維護廣大學生的正當權益結合起來，所以，高校學生管理者必須熟悉與學生工作有關的法律、法規和規章制度，高校應通過多種形式加強對學生管理工作者法律知識的培訓和法律意識的培養，真正做到公正地對待每一個學生尊重學生的權利，有效地防止高校教育糾紛的發生。確保高校和學生之間和諧的發展，真正保護學生的受教育權。[10]

參考文獻：

[1]周雄文.論高等學校自主權的法權范疇[J].湘潭大學學報，2005（5）.

[2]張進香，龔怡祖.高校自主的法律性質研究述評[J].中國農業教育，2006（6）.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.

[4]歐仁山.論高等學校對司法審查的回應[J].廣西師范大學學報，2005（4）.

[5]張學亮.法學視野中的高校學生申訴制度[J].國家教育行政學院學報，2006（7）.

[6]董立山.高校行使學生身份處分權的行政法治問題[J].行政法學研究，2006（4）.

[7][美]伯納德施瓦茨著.徐炳譯.行政法[M].群眾出版社，1986：218.

[8]陳新明.行政法學總論[A].姜明安行政法與行政訴訟法.

[9]易虹.高校處分權行使中行政法原則的運用[J].福建政法管理干部學院學報，2004（10）.

[10]王川一，姜軍保，黃淑娟.論高校教育糾紛的原因及對策[J].江西電力職業技術學院，2006（6）.