平衡計(jì)分卡與政府績(jī)效評(píng)估的契合性分析

20世紀(jì)90年代以來(lái)，“以顧客為中心”成為組織關(guān)注的管理原則，在發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力、進(jìn)行企業(yè)流程再造中，財(cái)務(wù)、質(zhì)量、顧客、核心競(jìng)爭(zhēng)力、企業(yè)流程、人力資源等等因素在組織的價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程中發(fā)揮著作用。由于它們僅代表管理過(guò)程中的某個(gè)組成片斷，因此，如何權(quán)衡這些因素之間的關(guān)系、用全面的觀點(diǎn)作為衡量尺度、使管理最終結(jié)果產(chǎn)生持續(xù)而優(yōu)異的業(yè)績(jī)就成為當(dāng)時(shí)理論界和實(shí)務(wù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。平衡計(jì)分卡是一種以信息為基礎(chǔ)的管理工具，其核心思想就是通過(guò)財(cái)務(wù)（Financial）、客戶（Customers）、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)過(guò)程（Internal Business Progress）、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)（Learning and Growth）四個(gè)方面指標(biāo)之間相互驅(qū)動(dòng)的因果關(guān)系（Cause and Effect links）展現(xiàn)組織的戰(zhàn)略軌跡，實(shí)現(xiàn)“績(jī)效考核——績(jī)效改進(jìn)”以及“戰(zhàn)略實(shí)施——戰(zhàn)略修正”的戰(zhàn)略目標(biāo)過(guò)程。在政府績(jī)效評(píng)估工作中引入平衡計(jì)分卡考核體系的思路，可以有效地將政府績(jī)效政府實(shí)務(wù)、政府制度及政府工作的多個(gè)方面緊密結(jié)合起來(lái)并加以平衡，在目前政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、平衡計(jì)分卡在政府績(jī)效考核中應(yīng)用的可行性分析

近年來(lái)，政府和政府部門陸續(xù)引入績(jī)效評(píng)估與考核的“行政評(píng)價(jià)”、“制度評(píng)估”，以此完善政府公共管理。其績(jī)效評(píng)估的核心特點(diǎn)就是將績(jī)效評(píng)估與政府實(shí)務(wù)、政府制度及政府工作的多個(gè)方面緊密結(jié)合起來(lái)，因此，將平衡計(jì)分卡思路引入政府績(jī)效考核工作中具有現(xiàn)實(shí)意義。

1.平衡計(jì)分卡的宗旨在政府績(jī)效評(píng)估中的可行性分析

堅(jiān)持以公民為中心、以公民滿意為政府績(jī)效的終極標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估過(guò)程有公民廣泛參與。美國(guó)政府績(jī)效改革中的第二項(xiàng)原則是“顧客優(yōu)先的原則”，這與平衡計(jì)分卡中的客戶維度相吻合。政府績(jī)效目標(biāo)與平衡計(jì)分卡宗旨是一致的，政府機(jī)關(guān)是整個(gè)社會(huì)的中樞系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)和控制系統(tǒng)，整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率與政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效率緊密相關(guān)。

2.平衡計(jì)分卡的指標(biāo)設(shè)計(jì)在政府績(jī)效評(píng)估中的可行性分析

在平衡計(jì)分卡的應(yīng)用中，其指標(biāo)維度的設(shè)計(jì)要遵循SMART原則，即：可描述的、可衡量的、通過(guò)努力可實(shí)現(xiàn)的、結(jié)果導(dǎo)向性、有時(shí)間性的。從戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，確定這些考核領(lǐng)域的關(guān)鍵成功因素，分解實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵成功因素的二級(jí)目標(biāo)，然后進(jìn)一步確定具體的考核指標(biāo)，最后落實(shí)到人；并充分利用這些考核結(jié)果衡量組織戰(zhàn)略的完成情況。

在政府績(jī)效評(píng)估中要建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系必須明確政府績(jī)效目標(biāo)，政府績(jī)效目標(biāo)，即管理主體必須預(yù)先知道實(shí)行績(jī)效管理究竟要達(dá)到什么目的。并且這些目標(biāo)的設(shè)計(jì)也應(yīng)該是具體可描述的、可以衡量的、通過(guò)努力應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)的、指標(biāo)的設(shè)計(jì)能夠引導(dǎo)組織工作向著既定的目標(biāo)發(fā)展。就政府機(jī)關(guān)而言，其績(jī)效評(píng)估的持續(xù)的、長(zhǎng)久的目標(biāo)，也就是政府部門的戰(zhàn)略目標(biāo)。缺乏了SMART指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，政府績(jī)效目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。

3.平衡計(jì)分卡的評(píng)估指標(biāo)維度在政府績(jī)效評(píng)估中的可行性分析

財(cái)務(wù)層面。財(cái)務(wù)性績(jī)效指標(biāo)主要是為了提高公司利潤(rùn)而設(shè)。典型的財(cái)務(wù)目標(biāo)和盈利、成長(zhǎng)及股東價(jià)值有關(guān)，財(cái)務(wù)性指標(biāo)是一般企業(yè)常用于績(jī)效評(píng)估的傳統(tǒng)指標(biāo)，但是，不是所有的長(zhǎng)期策略都能很快產(chǎn)生短期的財(cái)務(wù)盈利。政府雖然是非營(yíng)利單位，但是應(yīng)利用其對(duì)外部世界的獨(dú)特認(rèn)識(shí)和對(duì)成功關(guān)鍵因素的理解來(lái)幫助自己對(duì)客戶滿意度、效率、創(chuàng)新和進(jìn)步做出分析。政府部門應(yīng)該對(duì)預(yù)算負(fù)責(zé)，對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。從具體控制做什么，轉(zhuǎn)為總體控制做的結(jié)果怎么樣。如：優(yōu)化公共資源的支出結(jié)構(gòu)，提高使用效率和效益等等。

客戶層面。企業(yè)以目標(biāo)顧客和目標(biāo)市場(chǎng)為導(dǎo)向，平衡計(jì)分卡要求企業(yè)將使命和策略詮釋為具體的與客戶相關(guān)的目標(biāo)和要點(diǎn)。要使平衡計(jì)分卡有效地發(fā)揮作用，組織必須樹立清晰的目標(biāo)，然后將這些目標(biāo)細(xì)化為具體的指標(biāo)。從這一角度講，這恰好符合政府績(jī)效評(píng)估的宗旨。對(duì)于政府而言，社會(huì)公眾就是政府的服務(wù)對(duì)象，就是他們的客戶，即可以看作是政府績(jī)效評(píng)估中的客戶維度中的客戶。為社會(huì)服務(wù)，為人民服務(wù)是政府的宗旨，也是其績(jī)效目標(biāo)。人民對(duì)政府的期望主要在于政府的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)的成本等。平衡計(jì)分卡的客戶指標(biāo)要求建立讓“顧客”高興和滿意的服務(wù)型政府，這就必須要建立多重績(jī)效評(píng)估體制，即不僅包括政府機(jī)關(guān)的自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估，還應(yīng)當(dāng)包括政府管理和服務(wù)形象即社會(huì)公眾的評(píng)估，逐步實(shí)現(xiàn)官方評(píng)估與民間評(píng)估并重。由此看來(lái)，平衡計(jì)分卡完全可以在政府的績(jī)效評(píng)估中有效的發(fā)揮作用。

內(nèi)部流程。實(shí)施平衡計(jì)分卡的順序，通常是在先制定財(cái)務(wù)和客戶方面的目標(biāo)與指標(biāo)后，再制定企業(yè)內(nèi)部流程方面的目標(biāo)與指標(biāo)，這個(gè)順序使企業(yè)能夠抓住重點(diǎn)，以那些與效益和客戶目標(biāo)息息相關(guān)的流程為核心。對(duì)政府機(jī)關(guān)而言，這種考核和評(píng)價(jià)方式通過(guò)運(yùn)用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等方法，定期征求社會(huì)公眾對(duì)政府工作的滿意程度，最終以此作為對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的依據(jù)。這可以使政府機(jī)關(guān)不僅對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)人民負(fù)責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級(jí)監(jiān)督相結(jié)合的績(jī)效推動(dòng)機(jī)制。當(dāng)然，政府部門以群眾需求為基礎(chǔ)而建立目標(biāo)固然重要，但如何滿足需求則對(duì)政府的內(nèi)部運(yùn)作提出要求。在這方面應(yīng)以對(duì)客戶滿意度產(chǎn)生最大影響的工作流程為中心，努力確認(rèn)政府機(jī)關(guān)的主要能力以及為了保持高品質(zhì)服務(wù)于人民所需的關(guān)鍵技術(shù)，進(jìn)而細(xì)化成各項(xiàng)指標(biāo)。平衡計(jì)分卡由于立足于政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，通過(guò)對(duì)創(chuàng)造社會(huì)利益的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行分析、衡量，找出各個(gè)維度之間的因果關(guān)系，綜合衡量和評(píng)價(jià)地方政府的績(jī)效，能很好地改進(jìn)政府內(nèi)部流程。

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)的目標(biāo)為上述三個(gè)方面的目標(biāo)提供了基礎(chǔ)架構(gòu)，是驅(qū)使這三個(gè)方面獲得卓越成果的動(dòng)力。學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的三個(gè)主要范疇：?jiǎn)T工的能力；信息系統(tǒng)的能力；組織運(yùn)作與配合度。作為政府部門要想把上述三個(gè)方面做好，當(dāng)然也缺少不了動(dòng)力，一個(gè)組織的創(chuàng)新、進(jìn)步和學(xué)習(xí)的能力與組織存在的價(jià)值息息相關(guān)。只有不斷滿足群眾新的合理的需要，不斷提高運(yùn)作效率，才能樹立人民滿意政府的形象，才能得到人民的支持和理解，才能順利開(kāi)展各個(gè)方面的工作。

二、基于平衡計(jì)分卡的政府績(jī)效考核緯度分析

平衡計(jì)分卡作為一個(gè)系統(tǒng)，具有極強(qiáng)的內(nèi)在因果關(guān)系。在政府績(jī)效評(píng)估中應(yīng)用，可以從四個(gè)維度建立指標(biāo)體系：公共服務(wù)維度的滿意源于內(nèi)部流程管理的有效性和財(cái)務(wù)維度的適宜性，公共服務(wù)型政府的理念日漸深入人心，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，強(qiáng)調(diào)政府的成長(zhǎng)；而學(xué)習(xí)創(chuàng)新維度的發(fā)展又有利于財(cái)務(wù)維度的成長(zhǎng)和內(nèi)部流程的優(yōu)化；無(wú)論是學(xué)習(xí)創(chuàng)新維度的進(jìn)步，內(nèi)部流程維度的優(yōu)化，還是財(cái)務(wù)維度的成長(zhǎng)，都為追求公共服務(wù)維度的完善，因此與企業(yè)不同，財(cái)務(wù)維度并非政府績(jī)效評(píng)估中的首要維度，應(yīng)該把公共服務(wù)維度處于首要位置。

1.客戶維度（公共服務(wù)維度），此維度是其他三個(gè)維度的價(jià)值追求所在，無(wú)論優(yōu)化內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)創(chuàng)新，還是控制經(jīng)濟(jì)成本，落腳點(diǎn)都是為了給公眾提供服務(wù)。政府是否做到了“立黨為公、執(zhí)政為民”，是否最大限度地滿足了人民的需要，維護(hù)人民的利益就是公共服務(wù)維度要評(píng)估的績(jī)效。

2.學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)（學(xué)習(xí)創(chuàng)新維度），未來(lái)是不斷發(fā)展和變化的，當(dāng)今社會(huì)日新月異，為了跟上時(shí)代進(jìn)步的腳步，為了創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)高效的政府組織，我們的政府應(yīng)成為學(xué)習(xí)型政府，政府通過(guò)學(xué)習(xí)創(chuàng)新可以使政府管理更有效。

3.內(nèi)部流程維度，績(jī)效評(píng)估的任務(wù)就是對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)和政務(wù)流程進(jìn)行持續(xù)不斷的創(chuàng)新，來(lái)適應(yīng)當(dāng)今不斷變化的內(nèi)外組織環(huán)境。政府部門的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程不僅在于選擇、評(píng)價(jià)那些能夠滿足公眾需求并最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的流程，而且要建立良好有序的政府管理流程以保證政府績(jī)效水平的優(yōu)良。

4.財(cái)務(wù)維度，從財(cái)務(wù)維度看其運(yùn)行資金，即用于提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，以及部門內(nèi)部的管理費(fèi)用，從原則上講，主要來(lái)源于公共財(cái)政。公共財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T費(fèi)用必須經(jīng)過(guò)公共預(yù)算。因此，從財(cái)務(wù)維度來(lái)考核政府績(jī)效，就要加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的審定和監(jiān)督，努力構(gòu)建完善的基于績(jī)效的公共預(yù)算體制，以更少的成本提供更多的社會(huì)服務(wù)。

平衡計(jì)分卡在企業(yè)中得到廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可，政府績(jī)效評(píng)估與企業(yè)績(jī)效評(píng)估有一定相似性，決定了平衡計(jì)分卡在政府績(jī)效評(píng)估中得以實(shí)施的可行性，在綜合考慮政府的政治性、公共性、復(fù)雜性等特點(diǎn)之后，可以將平衡計(jì)分卡思路移植到政府的績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中。

（作者單位：江蘇檢驗(yàn)檢疫局）