在城鄉一體化過程中正確建立城鄉政府權力結構

城鄉一體化是把城市和鄉村作為一個相互依存、相互促進的統一體，通過城鄉資源及生產要素自由流動，充分發揮城市和鄉村各自的優勢和作用，協調發展，達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化是一個國家和地區在生產力水平或城市化水平發展到一定程度的必然選擇。城鄉一體化的基本內容是在加快城市化發展的基礎上，強化城市主體的輻射帶動作用，促進城鄉之間各種要素的雙向流動，實現資源的共享、互補和合理配置。城鄉一體化的基本途徑，要著重走鄉鎮工業園區化、農業產業化、農民非農化、農村城鎮化的發展道路。

城鄉一體化涉及到多方面的問題，所有這些問題的集中決策和處理機構必然為承擔著行政管理職能的各級城鄉政府，那么，政府在城鄉一體化過程中如何分配權力，政府的權力又如何運行，城鄉政府之間的分權與統權問題如何協調等一系列問題直接影響著城鄉一體化的進程。

一、我國城鄉一體化管理中的政府功能分析

（一）我國城鄉一體化管理中的政府失靈現象

1.管不了，即政府管理跟不上時代的變遷（中國城市現代化和改革開放、經濟全球化和政治民主化），該管的沒有管。官僚制政府職能轉變與城市不斷提速，城市品位要求的提高，經營城市范圍的擴大，構成了尖銳的矛盾。

2.管不好，即城市管理有效果卻無效率，造成公共資源的稀缺、政府財政的困頓和資源的浪費、管理成本高昂。許多城市在計劃體制內形成部門分割，造成管理多頭、信息分割。

3.管錯了，即不該由政府管的，政府管了。管理職能過大，權限畸形膨脹，政企、政事不分；職能重疊，部門利益造成九龍治水。

我國現有城市管理實踐的局限性根源于城市思維存在兩個局限性：一是將發展理解為主要是經濟增長和物質性擴張，二是將管理理解為政府單一的行政性行為。將可持續發展理論和新公共管理理論整合成的新城市發展思想，試圖將城市發展理解為可持續發展，把城市管理理解為多元主體共同參與的城市治理過程，建立起整體性和源頭性的城市可持續發展模式。

（二）完善中國城鄉一體化政府治理結構的關鍵

1.政府職能從生產性向調控性轉變

它要求：政府管理能力從全部公共事務向公共事務中的基礎部分轉變；政府管理職能從公共產品的直接提供者（劃槳的政府）向公共管理的協調者（掌舵的政府）轉變。政府應從具體的微觀領域退出，引入市場機制，鼓勵更多的參與者。城市治理結構和建立的根本問題是收縮政府直接管理和范圍，提高城市管理的客觀調控能力。

（1）收縮直接管理范圍。一方面城市管理中市場機制的引入，公共物品和服務的競爭方案，政企分開得到了重視；但另一方面，目前對“政事分離”，服務提供多元化主體不夠重視，政府職能要強化社會公共服務職能，如城市發展的總體規劃，產業政策的制定，基礎性公共物品的供給，社保體系的建立，對市場體制消極因素的抑制，加強政風、政紀建設和提高商人的素質。

（2）提高宏觀管理能力。要在引入私營部門管理方法提高效率的同時，把公共部門的利益性融入其中，實現效率和公共的協調。把管理手段改進作為一個重要課題進行研究。退出直接管理的微觀領域，發揮好監督的作用。同時把弱化了的職能交由社會中介來完成，也即將缺位、錯位轉化為正位。

2.培育參與城鄉一體化管理的多元化主體

（1）從社區基層組織看，中國主要是街道委員會和居民委員會。街道委員會是區政府的派出機構，所以它不是真正意義上的社區組織。這樣，居民委員會成了中國特色的社區，但是，居委會成立的過程十分粗糙，居民不重視，居委會工作人員素質低，因此，需要挖掘其功能，改革選舉程序，充實高素質人才，提高對居委會的認識。

（2）在行業性中介組織方面，現實情況是許多社團和協會實質上是政府的派出體或與政府藕斷絲連，工作人員享受公務員待遇，財政上也和政府連在一起，難以發揮其社會和政府間的中介作用，因此，需要培養真正獨立功能的中介組織。

（3）公眾參與城鄉一體化管理，關鍵在于培養一個信息流。首先，要培養公民參與管理和意識；其次，要有信息流動的渠道，如通過媒體、上網、聽證會、電話、信件等形式收集公眾的意見；最后，要有信息反饋機制，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見？為什么沒采納？

二、在城鄉一體化過程中正確建立城鄉政府權力治理結構

（一）政府間關系的調整

1.簡化政府組織間的層級結構是一種改革趨勢。隨著改革開放以及市場經濟的進一步推進，縣、市、區在經濟實力、城鎮規模等方面將大大增強，縣隸屬于市的關系反而會限制縣的發展并使中心城市的輻射功能失去意義，可選擇性地將市、縣納入一個層級進行管理，共同降為基層地方政府。鄉、鎮目前階段還可保留，但隨著國家還權于市場、社會，鄉、鎮一級完全可以轉化成獨立的自治單位。

2.加強基層政府間的橫向合作。當前“上有政策，下有對策”以及地方保護主義依然困擾著基層政府間關系的正常發展。這也是有悖于統籌城鄉發展這一科學發展觀的。在傳統的行政關系中，強調鄉鎮一級政府執行功能的較多，忽視了其參與角色，“理解的要執行，不理解的也要執行，在執行中理解”。地方保護主義在基層政府中依然是十分普遍的現象，嚴重制約了地方政府間橫向合作的開展。在很多領域以及政績方面，基層政府之間的競爭是非良性的，它只能使基層政府陷入“囚徒困境”。實踐表明城鄉一體化下，縣域經濟里的基層政府間的合作不僅僅是社會與經濟發展的自然結果，它更是基層政府的理性選擇，在相互依賴的網絡世界中，只有采取合作的策略才能實現各方的共贏。

3.地方政府的合理分權。即三種資源：財政、人事以及事務管理權限的合理分配問題。在事務的管理權限的劃分中，關鍵性的問題是地方性“公共事務”的最終決策權問題。地方性“公共事務”應主要由地方政府做出最終決策，這是衡量政府體制是否是分權體制的基本標準。隨著城鄉一體化的進程，基層政府的事務管理權限必然需要擴大。

（二）基層政府的治理

現代國家在處理政府與市場、企業和社會的關系的實踐中，將其作用和行為模式概括為五種角色：公共物品的提供者，宏觀經濟的調控者，外在效應的消除者，收入及財產的再分配者，市場秩序的維護者。基層政府更要著重強調公共物品的提供，外在效應的清除以及市場秩序的維護。若基層政府回避責任，無所作為，只會成為城鄉一體化的被動者，而不可能提高執政能力，進行有效的治理，實現地方的繁榮。面對市場固有的缺陷，基層政府更應充當“政府替代”的角色。具體到基層政府就是要科學執政，依法行政，在縣域經濟的發展中發揮積極作用。

基金課題：本課題為成都大學?；鹫n題，余海燕為課題負責人。

（作者單位：成都大學經濟政法學院）