農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革芻議

土地承包經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)走過(guò)了近30年的歷程，具體的土地承包制度卻幾乎一成不變，雖然《物權(quán)法》已經(jīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入物權(quán)范疇，但農(nóng)民的土地利益并未因此得到更充分有效的保障。土地承包經(jīng)營(yíng)制度的修改和完善必須結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施的現(xiàn)狀、充分尊重農(nóng)民的意愿，并考慮到農(nóng)民本身的法律意識(shí)水平等進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的不足

農(nóng)村土地承包制度本身存在著歷史的局限性，并非是改變一兩個(gè)抽象的法律術(shù)語(yǔ)就能彌補(bǔ)的，具體表現(xiàn)有：

（一）最根本的缺陷是沒(méi)有準(zhǔn)確體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，因而不能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不能最大限度地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)村土地承包是按照農(nóng)業(yè)人口分配的，而不是按照生產(chǎn)能力分配的，在實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)之初，由于生產(chǎn)力水平普遍較低，這種“耕者有其田”的制度有利于每一塊土地的效益得到充分開(kāi)發(fā)和利用，也有利于解除農(nóng)民的后顧之憂，起到了社保的作用，有其必然性和積極的意義。然而，經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，在東部乃至中部的部分省份，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，但這種現(xiàn)代化的生產(chǎn)力水平卻因?yàn)橥恋氐臈l塊分割而得不到充分發(fā)揮，不能發(fā)揮社會(huì)化的大生產(chǎn)（部分農(nóng)場(chǎng)除外）的效率，雖然已有農(nóng)民自發(fā)的互助合作形式出現(xiàn)，但效果有限。即使在生產(chǎn)力相對(duì)落后的西部，土地的條塊分割也嚴(yán)重影響了生產(chǎn)效率的提高。

（二）制度設(shè)計(jì)已經(jīng)不能全面反映農(nóng)民的利益要求，土地利益分配不公。現(xiàn)有制度的重心在于維護(hù)以國(guó)家、社會(huì)為本位的秩序，而不是以農(nóng)民為本的利益，特別是沒(méi)有關(guān)懷農(nóng)民的發(fā)展要求，農(nóng)民基本上是一種客體性存在。在利益分配上，盡管現(xiàn)行政策已免除了農(nóng)業(yè)稅，但各種依附在土地上的“農(nóng)改費(fèi)”、“集資款”和各種名目的費(fèi)用壓得農(nóng)民緩不過(guò)氣來(lái)，更重要的是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多數(shù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化，生產(chǎn)所獲的收益因信息不對(duì)稱而為中間商所得，農(nóng)業(yè)基本上處于虧損狀態(tài)。再?gòu)闹小⑽鞑渴》莸默F(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，當(dāng)前留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的多為老、弱、病、殘，生產(chǎn)的基本目的也只是為了自給自足，能超越這一目的的人都進(jìn)城務(wù)工了，土地上已經(jīng)留不住人，特別是人才。

（三）缺乏醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的配套運(yùn)行，使土地承載的社會(huì)保障壓力過(guò)大，影響、甚至阻礙土地資源的市場(chǎng)化。盡管我國(guó)土地承包法、物權(quán)法均已規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)，但事實(shí)上有幾個(gè)農(nóng)民敢這么做呢？隨著城市化進(jìn)程的加快，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的收入已經(jīng)不能滿足家庭的日常開(kāi)支，特別在是承擔(dān)高昂的教育費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)方面更是捉襟見(jiàn)肘，在這種情況下，農(nóng)民的生老病死更沒(méi)保障，就更不敢把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于流轉(zhuǎn)了，這就使得土地的效用得不到充分發(fā)揮。

（四）缺乏對(duì)家庭內(nèi)部土地法律關(guān)系的調(diào)整。由于在土地承包中是以家庭為單位進(jìn)行的，政策上又實(shí)行所謂“增人不增地，減人不減地”，當(dāng)一個(gè)家庭因生育、死亡、婚姻以及分家等而導(dǎo)致人口變化時(shí)，必然涉及到家庭內(nèi)部的土地分配問(wèn)題。由于法律對(duì)家庭內(nèi)部的土地分配缺乏調(diào)整，傳統(tǒng)的宗法制度在農(nóng)村還有很大的影響力，導(dǎo)致家庭弱勢(shì)成員土地權(quán)利被嚴(yán)重侵害，特別是離婚婦女被限制、剝奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況極為普遍，因?yàn)殡x婚婦女往往因失去原來(lái)所在家庭成員的身份而被“當(dāng)然”地剝奪了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。雖然《土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定了集體預(yù)留機(jī)動(dòng)地、新墾地、承包戶退回的土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口，但這些土地都是相對(duì)貧瘠、零碎的，對(duì)承包人來(lái)說(shuō)也不太公平。另外，由于以家庭為單位的戶是相對(duì)穩(wěn)定的，而人口卻是不穩(wěn)定的，這就導(dǎo)致了同一個(gè)村或組的農(nóng)民個(gè)人承包的土地?cái)?shù)量上有很大差距，顯得極不公平，使土地糾紛、矛盾增多。可見(jiàn)，以家庭為單位的土地承包確實(shí)有著明顯的內(nèi)在缺陷和不穩(wěn)定性。

（五）農(nóng)民土地權(quán)利制度殘留著身份制法的不少特征。從現(xiàn)有農(nóng)民土地法律規(guī)定來(lái)看，身份特征極為明顯。《土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”；“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。《土地管理法》則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”。上述規(guī)定表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)村戶籍有著密切的聯(lián)系，其他非農(nóng)單位和個(gè)人只有經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體同意和國(guó)家批準(zhǔn)的情況下才能承包土地，農(nóng)民一旦失去農(nóng)業(yè)戶口也必然失去土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而實(shí)際生活中由于土地對(duì)農(nóng)民的社保功能，要想農(nóng)民集體同意將土地承包給“本集體經(jīng)濟(jì)組織”以外的單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)幾乎是不可能的。這就導(dǎo)致“農(nóng)民”成為一個(gè)靜止性概念，農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民，始終依附于土地，而城市的資金、技術(shù)、信息、人才卻不能順利進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率一直不能提高，城鄉(xiāng)差別越來(lái)越大。

二、造成制度缺陷的原因概括

概而言之，造成我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度上述缺陷的主要原因中，首要的是農(nóng)村土地所有權(quán)制度本身不完善，存在主體虛化、公權(quán)擴(kuò)張等問(wèn)題；第二是物盡其用沒(méi)有真正成為物權(quán)立法的目標(biāo)；第三是“債權(quán)說(shuō)”與“物權(quán)說(shuō)”的長(zhǎng)期困惑；第四是立法技術(shù)的局限與法律本身的滯后。

三、現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)制度的改革建議

土地承包經(jīng)營(yíng)制度的修改和完善直接涉及農(nóng)民的切身利益，必須結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施的現(xiàn)狀，充分尊重農(nóng)民的意愿，并考慮到農(nóng)民本身的法律意識(shí)水平等進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)。同時(shí)，既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被納入用益物權(quán)的范疇，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的修改和完善也應(yīng)追求和體現(xiàn)物盡其用的物權(quán)立法目標(biāo)。

（一）改家庭聯(lián)產(chǎn)承包為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包，突出個(gè)人的主體性存在。家庭既不是自然人，又不是法人，也不是非法人組織，以家庭（戶）為單位承包土地，它作為承包主體在法理上很尷尬。而且，在法律對(duì)承包期限作出長(zhǎng)期不變的規(guī)定后，家庭作為承包主體正是家庭中強(qiáng)勢(shì)成員剝奪和限制弱勢(shì)成員特別是進(jìn)出家庭的婦女成員土地權(quán)利的借口和原因。將其改為個(gè)人聯(lián)產(chǎn)承包后，每個(gè)人的權(quán)利是獨(dú)立完整的，不受他人影響和制約，也不影響家庭成員事實(shí)上進(jìn)行合并經(jīng)營(yíng)；離開(kāi)某個(gè)家庭的成員在獲得新的承包地之前，原有的承包地有權(quán)繼續(xù)承包和經(jīng)營(yíng)，避免了對(duì)家庭流動(dòng)人口，特別是出嫁女和離婚婦女的權(quán)利損害；某個(gè)承包人死亡后其承包地在原承包期限內(nèi)可以被繼承，期限屆滿后自動(dòng)收歸集體，用于給新增人口發(fā)包土地，這樣可以緩沖過(guò)去有的家庭土地“過(guò)剩”而有的人苦等多年卻承包不到土地的矛盾，盡量使物盡其用。

（二）允許經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民集體決定不實(shí)行分散承包，而搞社會(huì)化程度較高的集體生產(chǎn)，或?qū)⑼恋刂苯蛹谐邪o少數(shù)經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)的人，其他人通過(guò)分紅的方式間接獲取土地利益。這樣不但可以充分發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)有最高的生產(chǎn)能力，又兼顧到每個(gè)農(nóng)民的實(shí)際利益，而且還可以使過(guò)多的農(nóng)村勞動(dòng)力適度有序地退出土地和農(nóng)村，使勞動(dòng)力資源得到充分利用，促進(jìn)農(nóng)村集約化生產(chǎn)，也使城鎮(zhèn)高效生產(chǎn)力有機(jī)會(huì)進(jìn)軍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，市民可以下鄉(xiāng)就業(yè)，農(nóng)民可以進(jìn)城進(jìn)崗，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（三）將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)別為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種物權(quán)分別調(diào)整。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從嚴(yán)格意義上說(shuō)不是法學(xué)術(shù)語(yǔ)，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)專用術(shù)語(yǔ)，所以筆者主張將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分化為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包權(quán)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得資格，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是在承包土地后實(shí)際使用的權(quán)利。為此。承包權(quán)應(yīng)設(shè)計(jì)為一種抽象的、人人平等的資格性權(quán)利，它不再與農(nóng)村戶口掛鉤，只要依法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，都可以以農(nóng)民身份取得該項(xiàng)權(quán)利。但考慮到現(xiàn)有農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)條件、科學(xué)文化素質(zhì)和生產(chǎn)生活技能都比較差，對(duì)土地又有依賴慣性，土地的第一次承包可以優(yōu)先滿足本社區(qū)農(nóng)民的需要，這也是農(nóng)民社員權(quán)或成員權(quán)的體現(xiàn)；經(jīng)營(yíng)權(quán)則應(yīng)包括直接利用土地生產(chǎn)并取得收益，也包括間接使用土地并獲取相關(guān)收益。經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，除受規(guī)劃、用途等限制外，經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)允許自由流轉(zhuǎn)。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，使農(nóng)民對(duì)土地的使用效益最大化。一是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)分為農(nóng)用地耕作權(quán)和非農(nóng)用地使用權(quán)。為了最大限度發(fā)揮土地效用，在不與土地規(guī)劃制度相沖突的前提下，應(yīng)允許針對(duì)非農(nóng)用地創(chuàng)立各種具體的使用方式，包括商業(yè)開(kāi)發(fā)；二是體現(xiàn)用益物權(quán)利用的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限修正為統(tǒng)一的50年一次，并規(guī)定期滿自動(dòng)續(xù)期；三是強(qiáng)調(diào)婦女的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不受婚姻狀況的影響，特別是離婚婦女的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，任何人不得以離婚為由剝奪或限制其現(xiàn)有土地權(quán)利。

（作者單位：重慶三峽學(xué)院）