以績效為導向 重塑軍隊預算流程

黨的十六屆三中全會明確提出了“建立預算績效評價體系”的任務，標志著我國已經開始了政府績效預算改革的步伐。軍隊是向公眾提供國家安全公共產品的政府部門，軍隊預算向“公共性”的方向邁進，是大勢之所趨。軍隊預算由“投入型”向“績效型”改革，不僅僅是單純意義上預算方法的改革，而是一種全面的管理轉型，涉及到預算活動的整個流程。因此，以績效為導向，對軍隊預算編制、審批、執行、決算的整個流程進行重塑，是推行改革的必要途徑。

一、以績效為核心改進軍隊預算編制方法

首先，依據軍事戰略規劃與計劃確定預算績效目標。軍隊要取得高的績效，首先必須在預算環節確定合理的績效目標，作為軍隊預算的出發點和根本點。確定一個合理的績效目標，對軍隊預算有效配置資源職能的發揮，將起著很強的導向和規范作用。確定預算績效目標，必須依據軍事戰略規劃與計劃。例如，美軍通過它的聯合軍事計劃與執行系統（JOPES）將它的軍事戰略規劃與計劃轉化成為它的軍事作戰目標，進而轉化成為軍隊預算績效目標，根據這些績效指標，進而確定需要發展的軍事能力。我軍也應借鑒這一做法，按照可信性、可操作性、可替代性和結合性的原則，考慮到資源的限制情況，依據一些可測量的國防中間產品的產出來設定預算績效目標，使之既符合軍隊發展的客觀規律，又便于軍事活動績效的評估。

其次，進行科學的績效分析。建立一個科學合理的績效分析機制，是推行軍隊績效預算改革的關鍵。在這一點上，美國國防科技政策專家保羅尼采提出了一個“尼采三原則”的分析框架，也就是“戰斗—技術—費用”的綜合平衡原則框架。也就是說，所選擇的國防項目，尤其是武器裝備，必須是軍事上有效、生存能力強和費效比低的。例如，對于一個敵軍目標的摧毀，可以使用常規轟炸的方式，也可以使用精確炸彈的方式，如果使用精確炸彈，則成本更加低廉，對于民用目標的誤傷要小得多，并且自身的安全性也相對要高，于是大力發展精確炸彈便是符合績效原則的。我軍在制訂軍隊預算的過程中，也必須要充分考慮這些項目的績效因素，使決策更加科學。

第三，完善以績效為標準的項目排序選優過程。一個良好的排序選優過程是保證預算編制績效的重要環節。世界各國零基預算都是由上級對下級的預算方案進行嚴格的審查和評估，并依托專家咨詢機構，最終實現對項目的排序選優。從當前軍隊預算決策的現狀看，要完善當前的軍隊預算項目決策過程，就必須保持其程序的規范——必須加強數據的統計，提高預測水平，科學確定項目的績效標準和排序標準，依靠專業的咨詢機構，并在民主排序委員會的討論下，確定排序結果與預算項目。

二、以績效為目標完善軍隊預算審批過程

績效的核心就是“民主”，就是要“為人民服務”，如果一個部門預算不經過公民的審查和討論，它的績效性也就無從說起。軍隊預算也是如此，它要實現績效目標，就是要實現公民所認可的國家安全和戰斗力的最大化，否則推行軍隊績效預算只能是一句空話。西方發達國家的軍隊預算都要經過嚴格的議會辯論和審查才能得以通過，并以此保證民權在國防事務中的實施，這一點應值得我們借鑒。

一方面，軍隊應當主動提高預算的透明度，為人大監督創造條件。西方國家在軍隊預算的審批過程中，立法機構擁有很大權力，享有很高程度的知情權。美國的軍事預算的詳細程度是很高的，包括一些武器裝備的發展項目都會詳細地列在預算中供議會討論，從而保證軍隊預算的決策是符合民主意愿的。雖然我國在短時間內雖然不可能做到這一點，但是可以適當地放開部分軍隊預算信息，逐步提高軍隊預算的透明度，主動接受人大監督。另一方面，應賦予人大相應的職權，加大人大對軍隊預算的審查力度。在我國，軍隊預算主要依靠總后勤部財務部和解放軍審計署進行監督，屬于內部監督，監督的效力比外部監督顯得相對薄弱。而在西方國家，軍隊預算大多要接受議會的嚴格審查，議會可以利用自己的權力對預算的項目產生質疑，可以通過辯論來實現對軍隊預算項目的削減和增加，甚至還可以通過立法手段來對軍隊的違規預算進行限制。在這一點上，我們可以適當學習西方國家的做法，提前編制預算，延長預算審查時間，并廣泛通過多方決策咨詢機構進行調研論證，以減少決策失誤，防止軍隊虛報預算、浪費資金、盲目決策等機會主義行為，保護納稅人的權益。

三、以績效為牽引加強軍隊預算執行力度

在軍隊預算執行上，必須要從制度的完善出發，保證績效的實現。首先，重點是完善預算專項支出管理制度。專項支出是保證部隊建設的經費支出。管好專項支出，對于提高項目績效，進而提高整個軍隊預算的績效有著重大意義。應從項目的啟動階段開始，對涉及項目的各主體進行審核，確保公開、公平、高效、廉潔；充分利用中介機構，建立、完善各經濟主體的監督制衡機制，杜絕違規現象的發生；在資金支付環節要嚴格執行預算核銷制度，根據項目的進度對用款進行嚴格審核。另外，財務部門要對項目的實施過程進行追蹤問效，以保證專項經費支出的績效。其次，要完善預算績效的動態監控分析制度。動態監控分析制度是指在預算執行過程中，運用一定的技術方法，對收支活動進行分析，以監督預算收支活動及其平衡動態、發現預算執行中存在的問題以及原因，為預算管理決策提供信息的一種管理制度。從方法上看，可以采用定性和定量相結合的方法。定性分析一般適用于對軍隊預算執行中貫徹有關政策法規的情況和其他難以量化的預算執行效果及其影響因素進行分析；定量分析則適用于對能夠加以量化的預算執行進度、預算執行效果以及影響因素進行分析。通過實行預算績效動態監控分析制度，可以加強對預算執行過程的監督，及時掌握預算執行制度，發現預算執行中出現的問題，并且有助于分析問題的成因，及時采取應對措施，保障預算目標的實現。再次，要嚴格落實預算調整制度。軍隊預算一經批準，就意味著績效合同的成立，無論經費超支與該開支的經費沒有開支都屬于違法。因此，如果確因戰略形勢或軍隊政策變化，需要增加某項目的預算，則必須召開預算調整會議，對預算超支做出追加安排。而如果某項開支不再符合形勢的需要，則也要根據法定程序，對預算進行追減。這樣，才能盡可能避免經費的浪費，嚴格支出管理，提高軍費使用效益。

四、以績效為依據做好軍隊決算分析

軍費決算全面反映預算的執行情況，對下年度做好預算編制和預算執行，有著重要的意義。在決算編制工作完成后，應做好審查與分析工作。其中，績效評價應該是其中的重要組成部分。世界上一些發達國家在預算執行結束后一年的很長時間都在進行績效評估或績效審計，以便于為以后年度的預算決策提供依據，對于績效好的單位部門給予獎勵或更多的資金鼓勵，而對于績效不佳的項目予以削減甚至取消。在以績效為依據對軍隊決算分析過程中，應做好以下工作：

一是健全軍隊預算績效評價的技術方法。評價組織機構必須嚴格把握統一的技術規范，綜合運用檢查書面資料的方法、調查技術方法和分析判斷方法等技術方法，及時協調解決評價工作中的技術性問題。在評價技術方法的運用中，必須保證數據的真實性與口徑一致、標準值選取適當、專家評議過程規范，從而得出真實的評價結論。二是做好軍隊預算績效評價標準的選擇。軍隊預算績效評價標準，是指以一定量的有效樣本數據為基礎，利用數理統計的原理進行預測和分析而得出的標準樣本數據。根據標準樣本數據能夠具體地將評價對象的好壞、優劣、強弱等特征通過量化的方式進行量度。軍隊預算績效評價標準是評價工作的基本準繩，它的客觀與否決定了評價結果是否公平、公正和真實、準確以及評價目標能否實現。大體來說，可以從業務標準、計劃標準、歷史標準和經驗標準四個方面，科學地制訂軍隊預算績效評價的標準體系。三是做好軍隊預算績效評價指標體系的設計。軍隊預算績效的形態是多種多樣的，從不同的角度可以對軍隊預算績效評價指標作不同的分類。軍隊預算績效表現為多種績效的綜合，主要劃分為經濟績效、軍事績效和社會績效。結合我軍具體情況，可考慮將軍隊預算績效評價指標體系設為兩大類。從定性的角度，可以設計評議指標，例如戰斗力提高程度評價、保障力評價、綜合社會貢獻及公眾滿意程度等，依靠模糊評價對軍隊績效進行評估。從定量的角度，可以設置單位績效指標、部門績效指標和項目績效指標，也可以根據事業經費支出設立績效指標，如衛生、科研、教育訓練等。通過設置正確的軍隊預算績效評價指標體系，保證績效評價的順利開展和評價結果的真實、準確、有效。

（作者單位：1.解放軍軍事經濟學院；2.解放軍軍事經濟學院襄樊分院；3.61541部隊管理處）