試論促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的旅游規(guī)劃管制改革

旅游規(guī)劃對旅游市場及旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用一直是各學(xué)派爭議不休的話題，特別是我國旅游業(yè)因受社會主義計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的影響，旅游規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層矛盾暴露出來，旅游規(guī)劃的低效率、滯后性與缺乏可操作性變得更加突出，人們也逐步認(rèn)識到旅游資源利用中的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護(hù)及規(guī)劃控制的重要性。本文從以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易費(fèi)用理論、產(chǎn)權(quán)理論來探討旅游規(guī)劃的理論與實(shí)施問題。

一、理論出發(fā)點(diǎn)

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究旅游規(guī)劃，目前主要有三種思路：一類是現(xiàn)代福利學(xué)派，他們認(rèn)為旅游市場的政府調(diào)節(jié)起正面作用。這種支持采用旅游規(guī)劃的經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論源自庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場失靈、著名的外部效果和其擴(kuò)展的公共物品等理論。這種庇古式“事先干預(yù)”的傳統(tǒng)觀念與做法已被廣大規(guī)劃從業(yè)者接受。二類是對政府調(diào)節(jié)持堅決的懷疑態(tài)度的部分科斯學(xué)派。反對旅游規(guī)劃控制，而強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰與節(jié)省交易費(fèi)用，使市場的作用絕對化。三類是應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，從科斯學(xué)派理論出發(fā)，重新論證某些情況下必須采用政府干預(yù)與稅收調(diào)節(jié)。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰與節(jié)省交易費(fèi)用的市場化發(fā)展為主導(dǎo)，但同時需要保持旅游規(guī)劃的法律地位。基本觀點(diǎn)為：（1）科斯理論并不反對經(jīng)濟(jì)政策。現(xiàn)代福利學(xué)派將政府政策作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之外的力量，而科斯理論則將制度納入經(jīng)濟(jì)要素之中，并強(qiáng)調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)之后的市場運(yùn)作，可減少政府干預(yù)。（2）旅游法規(guī)中旅游資源利用權(quán)力束邊界的界定是市場發(fā)展有效的關(guān)鍵。旅游資源利用權(quán)具有排他性，排他的產(chǎn)權(quán)同邊界描述密不可分。實(shí)際上，以區(qū)劃為代表的旅游功能分區(qū)規(guī)劃不僅是旅游資源利用的基本要素，而且也是政體邊界的行政要素，例如度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等，因此必須通過對產(chǎn)權(quán)權(quán)力束的劃分和邊界的描述來明確旅游資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

二、中國旅游資源產(chǎn)權(quán)的有限性

從產(chǎn)權(quán)的歸屬對象來看，產(chǎn)權(quán)的形式主要有私有產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)權(quán)、社團(tuán)產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)四種類型。當(dāng)某個人對一種資源行使某種權(quán)利，并不排斥同一團(tuán)體內(nèi)其他成員對該資源行使同樣的權(quán)利時，這種產(chǎn)權(quán)便被稱為社團(tuán)產(chǎn)權(quán)或俱樂部產(chǎn)權(quán)。它具有有限的排他性、有限的可轉(zhuǎn)讓性和消費(fèi)上的有限競爭性三個特點(diǎn)。而旅游資源明顯地具有這些特征。

1.有限的排他性

即只有由某種資格并遵循社團(tuán)規(guī)則的單個成員組成的社團(tuán)才能占有和支配社團(tuán)產(chǎn)權(quán)，并享受相應(yīng)的收益，非社團(tuán)人員不能享受社團(tuán)的權(quán)益。我國旅游資源產(chǎn)權(quán)有限的排他性主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)界定不清楚：（1）缺乏明確的人格化代表。旅游資源國家所有制過于抽象空洞，而無明確的人格化代表，導(dǎo)致權(quán)利之爭、討價還價和尋租，人為加大交易成本。（2）產(chǎn)權(quán)邊界模糊。由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)社會中旅游資源關(guān)系的特殊復(fù)雜性，其權(quán)力可細(xì)分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)等，因此，“旅游資源利用”這個概念在實(shí)踐中可以包括極多的內(nèi)容，旅游資源權(quán)利制度的改革僅僅分離所有權(quán)與使用權(quán)是不夠的。現(xiàn)行旅游資源管理法規(guī)仍屬于公眾法性質(zhì)，所調(diào)節(jié)的是政府和資源所有者、使用者之間的關(guān)系，而對資源使用者、所有者之間的關(guān)系的調(diào)節(jié)缺乏法律規(guī)定。

2.有限的可轉(zhuǎn)讓性

每個成員對社團(tuán)擁有全部的產(chǎn)權(quán)，但這個資源或財產(chǎn)實(shí)際上并不屬于每個成員自身。如風(fēng)景名勝區(qū)屬全體人民所有，但風(fēng)景名勝區(qū)不能被任何一個游客分割占有。我國長期以來存在大量的以行政劃撥方式而形成的旅游資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，旅游資源使用者的權(quán)利不充分，缺乏資源轉(zhuǎn)讓權(quán)，產(chǎn)權(quán)殘缺程度高，且沒有以明確的合約形式界定清楚，資源利用期限不明確，旅游資源使用的負(fù)外部效果積重難返，已成為中國旅游業(yè)的普遍問題。此外旅游規(guī)劃體系不健全造成了資源產(chǎn)權(quán)不明晰。

3.產(chǎn)權(quán)殘缺產(chǎn)生的尋租現(xiàn)象

產(chǎn)權(quán)不清晰，公共區(qū)域太大，交易成本很高，人們會發(fā)現(xiàn)爭奪公共區(qū)域的利益比進(jìn)行生產(chǎn)活動有利可圖。近一段時期以來，一些黨員干部和一些“很有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人”未經(jīng)任何部門的批準(zhǔn)，在世界自然和文化遺產(chǎn)——江西廬山風(fēng)景區(qū)的蓮花洞森林公園內(nèi)損毀國家生態(tài)公益林，違規(guī)興建私家別墅，導(dǎo)致這一景區(qū)搶占別墅成風(fēng)。據(jù)初步估算，從1997年至2003年止，蓮花洞林場和潯廬村共轉(zhuǎn)讓土地79宗126畝用于建房，現(xiàn)有20宗25畝已經(jīng)建成，40宗62畝在建，還有19宗39畝待建。這是一起典型的尋租活動，尋租產(chǎn)生的根源就是官僚集團(tuán)在追求自身利益最大化的過程中，有一種擴(kuò)大“公共區(qū)域”的偏好。尋租既得利益者的陣容不斷擴(kuò)大，增大了產(chǎn)權(quán)市場化的阻力，因此，必須首先從法律上減少旅游資源產(chǎn)權(quán)殘缺。

4.我國旅游規(guī)劃體系在旅游產(chǎn)權(quán)明晰上的缺陷

我國旅游規(guī)劃體系（包括規(guī)劃法規(guī)、規(guī)劃行政、規(guī)劃編制和開發(fā)控制）側(cè)重于旨在維護(hù)公共利益的政府干預(yù)，未在政府干預(yù)與市場機(jī)制之間取得有效平衡。目前我國旅游規(guī)劃成果不夠理想，除旅游規(guī)劃人員主觀上的認(rèn)識水平和技術(shù)水平不高外，與旅游規(guī)劃的法制管理不健全有關(guān)，旅游規(guī)劃從編制、評審再到實(shí)施，往往主觀性太大，把旅游規(guī)劃納入法制管理是現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展的必然呼喚，用法制約束規(guī)劃，用規(guī)劃約束全社會的旅游行為是目前發(fā)達(dá)國家運(yùn)作旅游開發(fā)與經(jīng)營管理的共有特征。因此，旅游規(guī)劃體現(xiàn)法制就是保證規(guī)劃科學(xué)規(guī)律運(yùn)作的前提。問題是我國旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法雖已出臺，但我國旅游規(guī)劃包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個層次，在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上還可編制景區(qū)規(guī)劃，但景區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想顯然還停留在傳統(tǒng)的區(qū)劃水平。即以控制性指標(biāo)為主，以功能分區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施配置為主要內(nèi)容，而不是建立在明晰產(chǎn)權(quán)與減少外部效果的原則之上，因此在景區(qū)規(guī)劃圖上沒有給出清晰的產(chǎn)權(quán)地塊線，更沒有針對資源利用權(quán)內(nèi)涵進(jìn)行分類界定各自的權(quán)力。此外，景區(qū)規(guī)劃成果不具備嚴(yán)格的法律文件，只能擔(dān)當(dāng)咨詢和顧問的作用。實(shí)際中，隨意調(diào)整、修改甚至置景區(qū)規(guī)劃于不顧的現(xiàn)象并不少見，這也同時說明景區(qū)規(guī)劃本身不甚嚴(yán)密清晰。

三、促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰的規(guī)劃管制改革

1.明晰界定產(chǎn)權(quán)與加強(qiáng)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)

嚴(yán)格旅游的法人制度是完善旅游產(chǎn)權(quán)制度的核心問題，至于該法人是當(dāng)?shù)卣€是各級政府的旅游管理部門或旅游公司并不重要，只要明確代表國家、關(guān)鍵在于能夠理順和明確各級政府在旅游產(chǎn)權(quán)管理上的關(guān)系。根據(jù)我國旅游資源國家壟斷與誰投資、誰收益的原則，保證旅游規(guī)劃的有效實(shí)施，充分發(fā)揮旅游資源利用程度及其良好的外部效果，提高可持續(xù)發(fā)展的可靠度，針對目前我國旅游資源產(chǎn)權(quán)分離過于籠統(tǒng)和簡單的狀況，在現(xiàn)有資源產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)、收益權(quán)四種權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國旅游資源配置的實(shí)際需要，進(jìn)一步加以適當(dāng)細(xì)分，如分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等，對各種權(quán)利的內(nèi)涵和主體要逐一做出明確的界限，其權(quán)利主體的法人代表可以在法律許可范圍內(nèi)使之進(jìn)入市場，單獨(dú)形成價格，為資源進(jìn)入市場創(chuàng)造條件。

2.法律上要明確資源使用的空間權(quán)

我國現(xiàn)行法律承認(rèn)地上和地下的空間利用權(quán)可以成為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，登記部門也不能對空間的權(quán)利進(jìn)行登記，這就會在一定程度上影響到對空間的開發(fā)和利用。由于投資主體不明、產(chǎn)權(quán)不明，加上我國旅游的法律法規(guī)配套不全，以至開發(fā)商與當(dāng)?shù)鼐用癯３０l(fā)生糾紛，因此對旅游開發(fā)中“公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的投資主體必須加以明確界定。

3.保護(hù)產(chǎn)權(quán)，正視賠償

必須正視旅游規(guī)劃可能造成的直接或間接經(jīng)濟(jì)損失，必須建立合理的賠償制度，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，讓中國旅游業(yè)發(fā)展契約受到真正保護(hù)。旅游規(guī)劃同時也是一項(xiàng)社會活動，是廣大公眾應(yīng)當(dāng)參與的社會實(shí)踐。由于資本的影響力往往要通過某種渠道影響到政府及其旅游管理部門，進(jìn)而影響旅游規(guī)劃，使規(guī)劃向資本利益傾斜，這是一種現(xiàn)實(shí)，而政府部門為了顧及公眾，反映公眾的利益，而在旅游規(guī)劃中實(shí)行公眾參與。在不少地方，近年來，總體規(guī)劃開始向公眾展出，也有咨詢活動，也有公眾對規(guī)劃提出意見和建議的，但只是個別嘗試，并未得到推廣。

4.遵循規(guī)劃科學(xué)，減少人治干擾

有鑒于規(guī)劃的政府行為和社會公眾實(shí)踐屬性，旅游規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)研究規(guī)劃的政府行為與規(guī)劃的公眾參與。作為政府必須尊重旅游規(guī)劃科學(xué)性，尊重公眾對規(guī)劃的參與和實(shí)踐，在可持續(xù)發(fā)展成為21世紀(jì)旅游發(fā)展的主題時，這一點(diǎn)尤為重要。實(shí)際上我們有的旅游開發(fā)項(xiàng)目既不符合旅游規(guī)劃科學(xué)，更不為群眾所了解，而是受制于某些資本的影響。資本左右了我們有的政府，而政府又左右了旅游規(guī)劃，既違反了旅游規(guī)劃的科學(xué)規(guī)律，更無視公眾的利益和權(quán)利，成為敗筆。這應(yīng)當(dāng)引起我們的警醒。

（作者單位：1.衡陽財經(jīng)工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.湖南工學(xué)院旅游規(guī)劃研究所）