試論鄉鎮長直選制度的安排和創新

黨的十七大提出要“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式”，以黨內民主帶動人民民主的發展。由此可見，直選是推進鄉鎮基層民主建設的一條有效選擇路徑，在擴大基層黨組織領導班子直接選舉的同時，鄉鎮長直接選舉的改革也應該逐步得以擴大。

一、鄉鎮長直選改革的必然性

1 鄉鎮長直選改革是基層民主發展的推動力。在我國，鄉鎮基層政權處于國家政權序列的末端，其首要任務是保證人民當家作主的權力得到充分體現。而體現人民當家作主的重要方式就是以選舉方式將民意體現出來，選舉已成為民主政治價值得以體現的重要操作性程序和政治合法性的主要源泉。農民有著民主選舉與他們的利益直接關聯的“當家人”的強烈愿望，他們相信，只有自己選出的人才能辦好他們的事。人民在選人用人環節中的“四權”——知情權、參與權、表達權、監督權，只有在直接參與基層政權組織的運作，按照自己的意愿選舉產生基層政權組織及其工作人員的過程中才能切實得到體現。采取直選的方式擴大選舉權，既是黨和政府尋求民眾對其合法性認可的途徑，更是民眾尋求發言權的具體表現。鄉鎮長直選的改革實踐就是在這樣的背景下展開的，鄉鎮長直選的改革為基層民主政治建設的發展帶來了新鮮氣息，推動著鄉鎮基層民主的繼續向前發展。

2 鄉鎮長直選改革是構建干部選拔任用科學機制的要求。在我國基層干部的選任過程中，干部的選拔任用權高度集中于領導手中，只在狹隘的范圍內選人，用人存在著封閉性和神秘性，基本上是根據上級黨委政府的個人喜好或平衡黨委成員間的利益而決定的，人民群眾沒有實際決定權，無法進行監督以控制人民公仆在政治舞臺上的活動。這種用人方式導致用不準入，壓抑和埋沒人才，并且為買官賣官、跑官要官、賄賂選舉留下了余地，導致用人腐敗。鄉鎮長直選是領導干部管理體制尤其是基層領導干部產生方式的重要變革，從根本上改變了傳統的“由少數人在少數人中選人”的機制，實現了黨管干部原則和群眾公認原則的結合，能夠把有能力辦事、得到黨員和群眾擁護的人選到領導崗位上來，有利于打破按資排輩用人機制，有利于優秀人才脫穎而出，還解決了領導干部能上不能下這個最棘手的問題和干部選任過程中的用人腐敗問題，符合干部選任科學機制的要求。

二、鄉鎮長直選制度的安排和創新

1 為鄉鎮長直選建章立制。制度建設是根本。目前，在全國各地進行的鄉鎮長直選的改革實踐都具有自發性和實驗性的特點，缺乏相關的制度予以規范。因此，有必要在對選舉法和地方組織法進行進一步的修改和完善的基礎上，修訂《直選鄉鎮領導的工作條例》，把直選以制度的形式固定下來。其具體內容包括建立和完善群眾有序參與直選制度，建立對當選者的監督和罷免制度，完善農民對鄉鎮工作的建議制度、檢舉制度、信訪制度等。只有制度明確，程序完備，渠道順暢，才能保證群眾各項權利的實現，才能加強對鄉鎮干部的教育和約束，規范其行為，增強其依法行政的觀念。對于不依法選舉、破壞民主的行為，要依法追究其法律責任，從實踐層面保護鄉鎮長直選的順利開展。

2 優化鄉鎮長直選的程序設置與技術操作。直選是一種公開和自由的選舉，如果沒有科學規范的選舉程序，如同政府所擔心的，在初期可能會引起混亂，甚至也并不能消除用人腐敗。因此，很有必要優化鄉鎮長直選的程序設置和技術操作。

(1)要改進候選人提名制度，增強民主推薦的科學性和真實性。應該在堅持黨管干部的原則下，在不違背法律規定的前提下，采取政黨提名、民間組織或人民代表聯名推薦與個人自薦等形式產生候選人，盡可能地擴大選人提名范圍，暢通“入口”。廢止由選舉委員會自身決定候選人的制度，真正實現由選民決定候選人。每個有選舉權和被選舉權的公民(黨員)，只要有適崗能力，都應有參與被選舉的機會。所有候選人的情況要為廣大黨員群眾深入、全面的了解，尤其重要的是所有候選人在原崗位的表現情況應該在直選過程中加以反映，并成為決定競選人能否當選的重要因素之一，以減少用人上的失誤。

(2)設立中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭。當前，鄉鎮長直選的“選舉管理委員會”基本上是由上級黨委組織部門、鄉鎮府或鄉鎮人大機關的工作人員組成。從權力制衡的角度看，這種自選自監的做法不能促進鄉鎮長直選的良性發展，因為這種做法本身就存在著產生腐敗現象的可能。并且，隨著鄉鎮長直選的發展，選舉活動越來越規范，選舉過程中出現各種爭議在所難免。選舉過程中出現的糾紛，僅僅依靠上級領導調查協調解決的方式已經遠不能適應新的形勢，必須走法治的途徑。因此，依據政府權力制衡的原則，有必要設立中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭。中立的選舉委員會應有黨的適度參與，以保證鄉鎮政權的穩定過渡，其余成員應由不是黨政、立法機關的相關人員組成。選舉委員會的權力擴展，可以進一步考慮司法機關介入選舉的必要性，成立獨立的選舉法庭，專門咨詢選舉的相關事宜，審理、仲裁與選舉有關的案件。這樣，以中立的選舉委員會或獨立的選舉法庭的中立性、專業性和權威性，來確保選舉過程的客觀、公正和公平。

(3)改革選票制度，實行各選區等額選票制。當前，我國出現的鄉鎮長直選，普遍采取的是簡單多數制的選舉方法，即鄉鎮轄下的各個選區(村落)的所有居民均可以自由參加選舉，候選人只要獲得簡單多數得票即獲勝。“因此一個人口特別龐大，或是經濟狀態特別良好的村落，理論上有能力對選舉施以重大影響”，這就使得弱小村落選民的聲音很難在直選中出現。因此，要使所有的民眾在直選中發揮同樣的影響力，可以實行“各選區等額選票制”，即每個村落派相同的人參選，這樣以確保代表不同選區、不同利益的聲音在直選中出現，實現更相對的公平。

3 建立科學的鄉鎮長直選后續管理制度

(1)建立干部動態管理制度。以直選的方式產生鄉鎮長之后，如何進行制度化的監督與管理，使其不違背選民的意旨，按照競選提出的“施政綱領”行使權力，隨著選舉的結束必然擺在人們的面前。鄉鎮長直選工作及其成果要得到擴大和充分運用，使其鏈條更加完整，最重要的是建立“直選”干部的動態管理機制，要在實行任期制的基礎上健全完善科學的考核考察制度，并建立一個具體、規范的罷免程序。凡任期內工作實績與任期目標差距較大，或群眾公認程度低、不勝任的要引入公“退”機制，對公“退”后的空缺職位再通過“公推直選”的方法來進行補充。對于在任期內確實能力很強，工作實績突出的領導可以予以提拔任用，進一步激活干部能上能下的工作機制，使“良馬”始終處于競爭的跑道上，始終處于逆水行舟、不進則退的競爭狀態。當有一定數額的選民聯名提出罷免某個當選者之后，必須在一定時期內召開選民大會進行投票表決，過半數選民同意罷免某個當選者，罷免即成立。

(2)加強鄉鎮人大的監督作用。直選僅僅改變了鄉鎮長的產生方式，而對當選鄉鎮長權力的運行并沒有明確規范和界定。相反，因為權力在運行過程中，往往會不自覺地自我膨脹，形成并不斷擴大自己的利益，最終損害權力委托者的利益，所以“鄉鎮長的直選不但不能建立鄉級政權中的權力制衡，反而通過民意基礎的支撐強化了民選鄉鎮長的權力”，鄉鎮長直選勢必提高鄉鎮長的威信和責任，其地位和重要性因此被放大了，原本不平衡的鄉鎮權力格局變得更加不平衡。

為防止直選產生的鄉鎮長承襲了“多數人統治法則”中的獨裁角色，保證直選鄉鎮長依法行政，應在鞏固黨的執政地位的前提下，進一步加強鄉鎮人大的監督制約作用。人大要支持鄉鎮長直選改革，積極參與鄉鎮長選舉工作，保證選舉的客觀公正和有序進行；要繼續發揮對本區域內重大事務的決策權力，監督制約權力，限制當選鄉鎮長的權力膨脹；鄉鎮人大要把選民平時的意見和建議綜合反映上來，引導政府依法行政；要定期審議政府的預算和財政開支，接受鄉鎮長的定期述職，評議考核鄉鎮長的工作，必要時可依法啟動對不合格鄉鎮長的彈劾罷免程序。