以改善社會民生為重點加快建立農村社會保障體系建設

黨的十七大報告指出，社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發展基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。改革開放以來，我國農村發生了巨大變化，農民生活水平有了顯著提高，農村各項事業得到了長足發展。但與此不相適應的是，我國農村社會保障長期滯后，社會民生問題日益凸顯，不僅不利于深化農村改革和農村經濟的發展，而且也不利于整個經濟和社會的協調發展，加快農村社會保障體系建設顯得越來越重要。

一、我國農村社會保障制度存在的問題

1 農村社會保障水平低、覆蓋面窄。目前，我國農村社會保障體系很不健全，農村大多數人還無法享受社會保障。有關調查顯示，占總人口20％的城鎮居民享受著89％的國家社會保障資源；而占人口80％的農村居民僅享受11％的社會保障投入。2003年建立農村社會保障網絡的鄉鎮達14854個，占全國鄉鎮位數的31％，建立社會保障基金會的行政村僅占全國行政村位數的24％。

當前農村以養老、醫療為重點的社會保障工作僅在小范圍內進行，并沒有按法律、政策的規定使凡符合條件的農民都能參加社會保障。本應由社會統一承擔的社會保障項目轉嫁給了社區、集體或企業，變成了“企業保障”、“社區保障”，加重了村集體與企業的負擔，社會保障基金的互濟性不能得到充分發揮。全國雖有1100個縣開辦養老保險，但參加人口不到10％。這種情況使國家無法對農村勞動者提供基本的生活保障，極不適應多種所有制并存的格局。

2 社會保障資金投入不足、來源不合理。有關資料顯示，發達國家城鄉社會保障資金的主要來源是政府撥款，受保人出資只占社保全部資金中的很小一部分，這意味著社會保障金主要不應由個人而應由政府承擔保障資金的積累工作。而我國政府用于社會保障資金的比例是世界最低的。中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39％，日本為37％，澳大利亞為35％，我國只有10％左右。而且我國10％的財政投入絕大部分給了城鎮居民，農村居民所享受到的份額極小。農村社會保障資金存在的這些問題，嚴重加大了農村社會保障工作的難度。

3 農村社會保障資金管理水平低下。從管理機構上看，我國沒有建立一個專門對農村社會保障資金進行高效管理的機構。農村社會保障管理呈現出城鄉分割、條塊分割、多頭管理的無序狀態。從保險基金的管理上來看，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理與使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，致使基金的使用及保值增值等面臨風險，更有甚者利用職權貪污農民繳來的“養命錢”，造成基金大量流失。加強農村社會保障資金的科學規范管理與監督。勢在必行。

4 社會保障制度缺乏必要的法律依據。我國迄今還沒有一部專門涉及農村社會保障工作的基本法律。目前只有極少數的省份通過當地政府出臺了有關保障管理辦法，大部分地方難以將農村低保工作列入政府的近期目標管理之中，地方財政預算安排低保資金沒有依據。救濟方式由于無法可依，缺乏規范統一的操作規程，隨意性大，容易出現漏保現象，個別地方甚至出現占用、挪用救助資金的情況，給社會保障帶來消極影響。雖然我國過去在農村社會保障工作方面形成了一些法規、條列和規章，但多是單項的，缺乏力度，沒有形成有機的法律體系，使得目前農村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地。

二、加快農村社會保障體系建設，改善社會民生的措施

1 建立多層次、全方位的農村社會保障制度。我國幅員遼闊，各地區經濟發展極不平衡，不可能建立統一的農村社會保障制度，必須充分考慮各地的生產力發展水平，確定與之相適應的農村社會保障制度。第一，探索建立農村基本養老保險制度。實行以被征地農民和富裕群體為重點，以制度建設為核心，以農村社會保障服務網絡建設相配套，由經濟發達地區向欠發達地區逐步推進，逐步建立起形式多樣、覆蓋面廣、標準適當的、多層次的農村社會養老保險體系。在制度設計上應該考慮在自我保障和社會統籌的基礎上逐步增加社會統籌的比例，實行個人帳戶和社會統籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。第二，建立農村基本醫療保險制度。要加快新型農村合作醫療制度建設，實現人人享有基本醫療服務的目標。堅持預防為主、以農村為重點、中西醫并重，實行政事分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，強化政府責任和投入，完善國民健康政策，鼓勵社會參與，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務、醫療服務等體系。第三，完善農村居民最低生活保障制度。在農村，要將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障制度，做到應保盡保。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保障他們的基本生活。在確定最低保障標準時，應根據保障基本生活需要及政府和社會的承受能力制定制度化的標準。

2 多渠道、多形式籌措農村社會保障資金。中央和地方財政在社會保障資金籌措中要主動承擔責任，進行社會保障資金的積累儲備。除了個人繳納外，可建立穩定的農村社會保險經費，其來源包括地方政府劃撥的專項經費，上級財政對經濟欠發達地區給與適當的補貼，設立專項公益金，籌措一定的社會捐助資金等。盡量縮短農村社保資金的現收現付制向基金制的轉化過程，使社會保障最大限度地發揮社會運行的“穩定器”、經濟運行的調節器作用。

3 加強基金監管，確保農村社保基金安全。針對社保基金管理中存在的無序、混亂以及農民投保熱情不高的現狀，要加強農村社會保障制度制衡機制建設，完善農村社會保障監督體系，規范管理，強化監督，杜絕非法侵占、挪用，確保社保基金安全，以達到社會保障政策的落實與目標的實現，確保各有關方面的合法權益；加強農村社會保障管理機構建設，建立全國統一、權威的農村社會保障管理機構；加強農村社會保障機構隊伍建設，通過內部提高職工素質和外部引進專業人才的途徑，努力塑造和培養一支適應專業化、現代化、市場化管理需要的專業隊伍。

4 加快農村社會保障立法進程，確保有法可依。立法先行是世界各國社會保障制度建設奉行的原則。為了建立較為完備的有中國特色的社會主義法律體系，必須盡快起草一部統一的社會保障法，在此基礎上建立配套的法規及實施細則，明確社保的性質、政府的責任與公民的權益，同時對制度的運行明確規范，逐步實現對涉及廣大城鄉范圍內公民社會保險、社會福利、社會救濟、優撫安置等方面的法律保護。已有立法權的地方人大及地方政府可以依法制定地方性法規和規章作為補充，以利于當地農村社會保障工作更好地開展。