完善高職院校規(guī)章制度的對(duì)策

近年來(lái)，高等職業(yè)教育得到了迅速的發(fā)展，其規(guī)模已占整個(gè)高等教育的半壁江山。據(jù)教育部2006年底統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)獨(dú)立設(shè)置的高等職業(yè)學(xué)校已達(dá)981所，占全國(guó)普通高等學(xué)校總數(shù)的一半以上。高等職業(yè)教育已成為高等教育的重要組成部分。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略。建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家必然要求離職院校實(shí)行依法治校。依法治校的“法”主要包括憲法、法律、法規(guī)、部門規(guī)章和高職院校制定的規(guī)章制度。隨著依法治校工作的不斷深入，高職院校加強(qiáng)了規(guī)章制度的建設(shè)，但是，由于高職院校興辦歷史不長(zhǎng)，在規(guī)章制度的制定和實(shí)施中仍然存在一些問題，制約高職院校的發(fā)展。為此，筆者對(duì)此進(jìn)行了初步探討。

一、完善高職院校規(guī)章制度的必要性

1 完善高職院校規(guī)章制度，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。科學(xué)發(fā)展觀為高等職業(yè)教育和高職院校發(fā)展提出了新的要求和思路，高職院校的發(fā)展需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，需要法律、制度保障。沒有制度保障的發(fā)展，必然不可持續(xù)，沒有制度保障的發(fā)展，必然不會(huì)協(xié)調(diào)，沒有制度保障的發(fā)展，必然不會(huì)全面。實(shí)現(xiàn)高職院校的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，需要高職院校完善規(guī)章制度。

2 完善高職院校規(guī)章制度，是構(gòu)建和諧校園的必然要求。構(gòu)建民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧校園，需要高職院校完善規(guī)章制度。完善的規(guī)章制度是民主法治的基本要求，是構(gòu)建和諧校園的基本保障。

3 完善高職院校規(guī)章制度，是高職院校依法治校的迫切需要。高職院校依法治校要求學(xué)校管理者對(duì)全校各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)用法律或制度進(jìn)行管理，并在管理中最大限度地體現(xiàn)法治精神，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理的法治化。高職院校管理走向法治化、規(guī)范化和科學(xué)化，必須實(shí)行依法治校。而依法治校需要法律制度的具體化，需要管理者依據(jù)法律制定符合實(shí)情的規(guī)章制度。建立完善、科學(xué)的規(guī)章制度成為依法治校的當(dāng)務(wù)之急。

二、高職院校規(guī)章制度存在的問題

1 高職院校規(guī)章制度制定程序不規(guī)范。目前，高職院校規(guī)章制度制定程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在：沒有嚴(yán)格審查環(huán)節(jié)，對(duì)擬制定的規(guī)章制度缺乏調(diào)查論證和征求意見的過程；審查機(jī)制不健全，往往部分領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)規(guī)章制度的制定，使得規(guī)章制度存在較多問題就開始試行規(guī)章制度制定中專業(yè)法律人員參與不夠，很大程度上受到起草部門意愿的影響；沒有規(guī)范頒布實(shí)施主體，一些關(guān)系學(xué)校全局的規(guī)章制度由職能部門發(fā)文頒布實(shí)施。

高職院校規(guī)章制度制定程序不規(guī)范使得規(guī)章制度的合法性難以保證，同時(shí)會(huì)導(dǎo)致規(guī)章制度缺乏整體統(tǒng)籌，相互矛盾，難以保證規(guī)章制度的權(quán)威性。

2 高職院校規(guī)章制度的內(nèi)容不規(guī)范。目前，高職院校規(guī)章制度的內(nèi)容不規(guī)范主要表現(xiàn)在：有些制度原則性表述過多、用語(yǔ)比較空泛、模糊，缺乏可操作性；有些高職院校在管理過程中采取了一些措施，部分內(nèi)容與現(xiàn)行法律相沖突；有些規(guī)章制度的章節(jié)、條款編排混亂，格式不規(guī)范；部分高職院校在制定規(guī)章制度時(shí)使用的名稱不規(guī)范，一律統(tǒng)稱為“條例”，不符合名稱使用的要求。

由于規(guī)章制度的內(nèi)容不規(guī)范，不同程度地受到師生員工的抵制，使規(guī)章制度執(zhí)行的效果大打折扣。

3 高職院校規(guī)章制度監(jiān)督機(jī)制不健全。監(jiān)督機(jī)制不健全，其主要表現(xiàn)有：首先是監(jiān)督主體不明確。一些高職院校在規(guī)章制度的監(jiān)督上也有相應(yīng)規(guī)定，甚至規(guī)定較為全面，但是沒有規(guī)定監(jiān)督主體。其次是監(jiān)督職權(quán)不明確。一些高職院校在規(guī)章制度的監(jiān)督上規(guī)定了監(jiān)督主體，但監(jiān)督什么，如何監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定，沒有賦予相應(yīng)的職權(quán)。再次，監(jiān)督程序不清晰。高職院校雖然也賦予了教代會(huì)等部門監(jiān)督的權(quán)利，但并沒有規(guī)定具體的監(jiān)督程序，結(jié)果造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)似乎無(wú)不監(jiān)督，最終又無(wú)可監(jiān)督的尷尬局面。

現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制往往不能建立一種平衡機(jī)制，失去監(jiān)督的應(yīng)有作用。

4 高職院校規(guī)章制度執(zhí)行救濟(jì)程序不健全。我國(guó)《教育法》、《教師法》等法律制度賦予了高職院校師生員工較多的權(quán)利，在賦予師生權(quán)利時(shí)，必須有保障其權(quán)利的救濟(jì)途徑，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。目前，高職院校師生員工權(quán)益受到損害時(shí)的救濟(jì)途徑還不暢通。

現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)高職院校學(xué)生如果涉嫌違反規(guī)章制度，經(jīng)校方調(diào)查，就直接作出對(duì)當(dāng)事學(xué)生的處分，中間缺少學(xué)生就事實(shí)進(jìn)行陳述與申辯的程序。通常情況下，對(duì)學(xué)生的處分決定即使與事實(shí)有出入，當(dāng)事學(xué)生也只能無(wú)奈接受。

造成這些問題的原因是多方面的，主要是由于高等教育立法原則性強(qiáng)、實(shí)際可操作性差，高職院校制定的規(guī)章制度相對(duì)滯后造成的。

三、完善高職院校規(guī)章制度的對(duì)策

1 完善高職院校規(guī)章制度制定的程序。完善高職院校規(guī)章制度制定的程序應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

首先，明確高職院校相應(yīng)部門、機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度制定的權(quán)限，賦予教代會(huì)相應(yīng)的職權(quán)，重要的規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)經(jīng)教代會(huì)通過或批準(zhǔn)，建立起規(guī)章制度制定的法定程序。

其次，建立聽證制度。在制定關(guān)系高職院校發(fā)展的重要制度、決策時(shí)，引入聽證制度，讓專家、代表充分發(fā)表意見，進(jìn)行質(zhì)證、辯駁，確保高職院校規(guī)章制度內(nèi)容具有長(zhǎng)期性、相對(duì)穩(wěn)定性和可操作性。

再次，建立法律顧問審查制度。規(guī)章制度的草案完成后，在正式表決通過前，由法律顧問進(jìn)行審查，確保其內(nèi)容不與現(xiàn)行法律相抵觸。

2 完善高職院校規(guī)章制度合法性的審查。高職院校要實(shí)行依法治校、依法治教，對(duì)高職院校規(guī)章制度的合法性審查是一個(gè)不可缺少的環(huán)節(jié)。加強(qiáng)高校規(guī)章制度合法性審查主要做好以下三個(gè)方面的工作：

首先，規(guī)章制度制定程序的審查。一項(xiàng)好的規(guī)章的制定需要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，審查規(guī)章制度主要是看其制定是否按照起草、審查、簽發(fā)、實(shí)施等程序進(jìn)行，是否符合正當(dāng)程序。

其次，規(guī)章制度內(nèi)容的審查。規(guī)章制度內(nèi)容的審查應(yīng)包括形式審查和實(shí)質(zhì)審查，形式審查主要是看邏輯是否嚴(yán)密，條文是否明確、具體，用語(yǔ)是否準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔等；實(shí)質(zhì)審查主要是看規(guī)章制度是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，是否具有可操作性，師生員工的合法權(quán)益是否得到保障，是否適應(yīng)高校改革、發(fā)展和穩(wěn)定的需要，是否與國(guó)家行政規(guī)章相協(xié)調(diào)、與學(xué)校現(xiàn)行的規(guī)章制度相銜接。

再次，規(guī)章制度執(zhí)行過程的審查。主要審查高職院校在規(guī)章制度的執(zhí)行過程中是否經(jīng)過法律規(guī)定的程序，是否給相對(duì)人申訴的機(jī)會(huì)等。

3 完善規(guī)章制度建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制。完善規(guī)章制度建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立起事先、事中、事后監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督程序，確定由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、監(jiān)督什么、怎么來(lái)監(jiān)督。具體包括以下幾個(gè)方面：

首先，實(shí)現(xiàn)對(duì)制度起草、批準(zhǔn)和執(zhí)行職責(zé)的分離。規(guī)章制度制定職責(zé)的分離有利于防止權(quán)利、利益部門化，保證制度本身的科學(xué)性。

其次，建立一個(gè)綜合的監(jiān)督部門，改變監(jiān)督職責(zé)由紀(jì)檢監(jiān)察、督導(dǎo)等部門分別監(jiān)督的現(xiàn)狀。確立監(jiān)督部門的職權(quán)、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)全員的監(jiān)督，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和對(duì)師生員工執(zhí)行規(guī)章制度擺在同等重要的位置；實(shí)現(xiàn)全程的監(jiān)督，對(duì)行政部門、教學(xué)部門執(zhí)行規(guī)章制度的全部行為進(jìn)行監(jiān)督，從而保證監(jiān)督的實(shí)效。

再次，建立工作報(bào)告制度。確立高職院校領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人向教代會(huì)報(bào)告工作。領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人向教代會(huì)報(bào)告工作，有利于各部門樹立服務(wù)師生員工的意識(shí)和責(zé)任，有利于教代會(huì)職能的落實(shí)。

4 完善救濟(jì)措施。完善救濟(jì)措施，有利于保障師生員工權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。高職院校完善救濟(jì)措施，主要應(yīng)當(dāng)完善申訴制度。筆者認(rèn)為要完善高職院校申訴制度，應(yīng)該做好這幾個(gè)方面的工作：通過一定的程序組建申訴委員會(huì)，申訴委員會(huì)組成人員的范圍和比例符合規(guī)定，申訴委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有法律專業(yè)人士參與，同時(shí)，使申訴委員會(huì)成為真正中立的第三人。