砂石土資源的經濟法律特征及其對礦產規(guī)劃管理的影響

礦產資源是人類社會發(fā)展的重要物質基礎，在國家可持續(xù)發(fā)展中居于重要的基礎地位。

砂石土資源是礦產資源的重要組成部分，具有獨特的自然屬性、經濟屬性和法律屬性，是石山地區(qū)的重要資源，其開發(fā)管理對石山地區(qū)人民的脫貧致富意義重大，也是影響基礎設施建設和高速發(fā)展的房地產市場發(fā)育的重要自然資源。因此，本文著重討論砂石土資源的經濟、法律屬性及其對縣級礦產資源規(guī)劃管理影響。

一、砂石土資源的經濟學特征及其對礦產管理的影響

1 砂石土資源市場的相對穩(wěn)定性

砂石土礦產資源受地域及其正在施工的建設工程規(guī)模數量的影響，各地價格差距與波動較大。但與其他礦產資源相比，砂石土資源總體價格表現得比較平穩(wěn)。廣西桂林市近5年來，盡管房地產市場不斷升溫，但是碎石價格變化不是太大，碎石平均價格在10～15元／噸，中粗砂平均25～30元／噸，而經濟欠發(fā)達的河池市、崇左市砂石土價格反而相對高出15％左右。砂石土資源的價格主要受當地市場供需條件的影響，諸如基礎設施建設大會戰(zhàn)等中一大型建筑工程的實施情況對砂石土資源的市場造成明顯的影響。

砂石土資源的市場，則主要受當地經濟社會發(fā)展水平的影響。發(fā)達國家／地區(qū)的人均年砂石土資源消費量可高達10噸，中等發(fā)達地區(qū)，可以為3～5噸，發(fā)展中國家和地區(qū)及欠發(fā)達國家／地區(qū)，則消費量相當低。砂石土資源的市場存在相對的飽和點，砂石土資源的需求就有一個相對的周期性，這往往與該地區(qū)的經濟結構及經濟發(fā)展周期相關。

砂石土礦產資源市場的相對穩(wěn)定性，使砂石土資源的管理顯示如下特點：砂石土資源出讓價格的評估，一般不需要進行價格靈敏性分析；定期對區(qū)域范圍的出讓價格評估，一般為兩年期；砂石土礦產資源的評估，必須考慮經濟發(fā)達程度確定分區(qū)，以進行局部市場條件的調整。

2 砂石土資源的低價量比特征

砂石土資源的廣布性及其用途的普遍性，決定了砂石土礦產資源是一種低價量比，且主要用于地方經濟建設的資源。砂石土資源用量極大，統(tǒng)計資料表明：修建1km高等級公路，需要3萬噸砂石土資源；修建1所民房(私建房)，需要300噸以上的砂石土資源；隨著社會經濟的迅速發(fā)展，砂石土資源的需求量更將進一步增加。資料表明：60年前美國人均砂石土的年消費量約為3.6噸，如今約為10噸。當前我國人均年消費量才2噸多，近五年來我國經濟以平均10.6％的速度增長，可見其市場的容量及其潛力都很大。

分布廣泛的砂石土資源，其價格還相對低廉，我國平均約為13～30元／噸，2005年全國砂石土礦產量占全國總量的57.5％，但礦產值僅占全國總量的8.5％，說明砂石土資源的低價量比的特征。砂石土礦產資源的低價量比，致使砂石土資源的管理具如下特點：

砂石土資源的出讓，一般情況下不需要、也不值得對每一宗擬出讓的資源進行詳細的評估；只有在下列情況下才對具體的砂石土資源產地的出讓價格進行評估：特殊地區(qū)環(huán)境靈敏性極大的砂石土資源；具有特別價值的砂石土資源，特殊類型的砂石土礦產資源；擬開采的數量和規(guī)模特別大……砂石土資源招拍掛賣出讓價格的評估，一般用最簡單的“市場對比法”(或可比銷售法)即可滿足要求。

3 砂石土資源市場的局域性特征

砂石土資源是一種低價量比的資源，其成本結構顯示運輸費用在其總成本中占有較大比重，如今的高油價使其特征更加顯著，開采砂石土資源的盈利性在很大程度上取決于運輸距離。可見，砂石土資源不是一種區(qū)域性商品，其市場有顯著的局域性。在廣西西部石山地區(qū)，砂石土資源的市場范圍更加有限，一般情況下超過20公里的運輸距離將會使砂石土資源的開發(fā)利用不符合成本效益原則，因此，利用砂石土資源作為杠桿，對調控地方經濟建設具有特別重要的意義。當然，在非常個別的情況下，砂石土資源也有國際貿易發(fā)生，但比重相當低。如美國是一個已經充分利用了國外礦產資源的國家，其所需要的砂石土資源，大約1％需要進口，且主要是邊境州從鄰國進口。日本2006年每月從我國進口40萬噸天然砂礦。為保護不可再生資源和環(huán)境，控制開采資源對環(huán)境造成的危害。

砂石土資源市場的局域性，使其出讓價格體系具有明顯地域性，價格高低主要取決于當地市場供應需求情況和經濟社會發(fā)展水平和技術水平，而且往往是經濟欠發(fā)達地區(qū)價格偏高，例如廣西天等、大新等縣的砂石土礦因廣西(5縣)石山地區(qū)基礎設施大會戰(zhàn)(2007—2008)項目的實施而供不應求，砂石土礦價格隨著大會戰(zhàn)項目的進行而攀升；其次，由于該區(qū)公路交通欠發(fā)達，運輸成本偏高，離市場(包括預期市場)的距離，更是決定砂石土資源出讓價格的一個重要因素，由于砂石市場的不可持續(xù)性而沒有外來資本介入，生產企業(yè)中沒有規(guī)模經濟企業(yè)，生產工藝落后，開采成本偏高。

4 砂石土資源礦業(yè)權的經濟價值取決于政府礦產規(guī)劃

砂石土礦產資源礦業(yè)權屬的不完整性即砂石土資源只存在采礦權，不存在探礦權。因為砂石土礦產資源的探明不需要復雜的探礦過程。對砂石土礦產資源來說，所需要的是全面調查評價和礦產規(guī)劃。事實上，針對砂石土資源的調查勘查和規(guī)劃的根本目的是確定這一處砂石土資源是否適于開發(fā)，是否有更好的利用前景，使采礦權得以批準。例如，對于河道砂石土礦產資源的開發(fā)，政府應調查泥沙產量，各河段泥沙蘊藏量等，然后根據調查結果規(guī)劃確定各河段允許采砂的范圍、數量和時間，在規(guī)劃的河段及時間之外一律禁止開采，這意味著砂石土資源的經濟價值主要在于其礦產規(guī)劃的制定。通過政府對砂石土資源的調查，開展詳細的開發(fā)利用規(guī)劃，允許開采就具有價值，不允許開采或環(huán)境恢復成本過高，則不具有價值。

二、砂石土資源的法律特征及其對礦產管理的影響

1 砂石土資源所有權屬的低階性特征

世界主要國家砂石土資源管理情況調查資料表明，幾乎沒有任何一個國家砂石土資源的開發(fā)利用，由中央政府直接管理。這樣既可以充分調動地方政府的積極性，也使砂石土資源的管理更加有效。與大多數國家一樣，我國將砂石土資源所有權交由縣級地方政府行使。然而，目前我國礦產資源性資產的所有權管理責權界定不清，例如，河砂的管理有的是由國土局或水利局來行使的，這樣就難以充分發(fā)揮中央和地方積極性。法律規(guī)定礦產資源為國家所有，由國務院行使礦產資源的國家所有權，實際上，對已發(fā)現的171種礦種，雖然其自然屬性特征、法律特征、經濟學特征差異極大的，對國民經濟發(fā)展的作用和貢獻各不相同，卻采取了一刀切式的礦產資源管理辦法是不符合市場經濟規(guī)律的。因此，砂石土資源所有權屬的低階性，決定砂石土資源應該全部交地方政府管理并由地方政府行使所有權和管理方法、出讓方式、確定財產權收益的處置方式等制度法規(guī)的制定實施。

2 砂石土資源采礦權范圍、有效期限的動態(tài)特征

砂石土資源開發(fā)項目的資本投入少、回收期短，砂石土資源的開采范圍，主要取決于礦產規(guī)劃結果。在礦產規(guī)劃允許開采的范圍內，根據所開采數量的限制，確定合理的開采范圍，其內在原因仍在于砂石土資源的廣泛分布性。砂石土礦產資源采礦權的有效期也與其他礦產資源采礦權的有效期不同。砂石土資源的開采年限一般均比較短，主要取決于開采規(guī)模和市場需求變化。年產10萬噸以下的砂石土資源礦山，有效期一般應在5年內，年產5萬噸以下的礦山一般為3年左右。在這種情況下，對砂石土資源進行評估時，貨幣的時間價值就不再是一個重要的因素，貼現率等也不是影響砂石土資源出讓價格的重要因素。

3 砂石土資源管轄法律涉及多部門的法規(guī)顯示其重疊性特征

砂石土資源的開采，所涉及到的法律法規(guī)非常復雜，除中央政府有關礦產資源勘查開發(fā)的有關法律法規(guī)和政策外，首先主要由地方政府關于開采砂石土資源的地方性法規(guī)管轄，同時，還涉及復雜的環(huán)境保護、土地利用等方面的法律法規(guī)，水資源的法律法規(guī)及土地資源管理的法律法規(guī)。河道采砂的問題最為復雜，任何一個國家和地區(qū)都是這樣，除管轄法律法規(guī)復雜、重疊外，有時管理部門還相互交叉重疊，例如廣西就是把河砂開采規(guī)劃管理權由水利局和國土資源來行使。許多國家和地區(qū)均對砂石土礦產資源的開發(fā)制定了專門的法規(guī)條例。我國臺灣省河道采砂占臺灣省砂石土產量的80～90％，鑒于河道采砂潛在的不安全性，對于陸上采砂有較為嚴格的限制，致使其砂石土資源短缺，三分之一依賴大陸，其砂石土資源之所以短缺，是由于法律上的限制所造成的。砂石土資源的價值取決于是否允許開發(fā)利用法律法規(guī)如土地和礦產規(guī)劃，其開發(fā)的環(huán)境的影響評價。

三、結論

1 砂石土資源是一種由縣市級地方政府行使所有權并加以管理的自然資源，具有所有權屬的低階性、礦業(yè)權屬的不完整性、開采范圍和期限的不確定性以及管轄法律法規(guī)的重疊性等特點。其資源管理應與資源產業(yè)經濟管理相結合，應該規(guī)范、簡化當前實施的礦產管理程序，減輕礦權人辦理采礦權證的經濟負擔。

2 砂石土資源采礦權的出讓應該主要采取招標拍賣方式，在確定出讓價格時只考慮產量和離市場的距離，“市場對比法”是評估砂石土資源的常見方法，但是，砂石土資源市場的局域性和低價量比特征，使砂石土資源的出讓一般不需要進行詳細的評估。開采砂石土礦產資源的環(huán)境靈敏性，從法律上允許開采并且環(huán)境成本在一個容許的范圍內，才具有價值，所以其價值主要取決于政府的礦產規(guī)劃。

3 由國家制定統(tǒng)一的砂石土資源開采政策，具體的管理制度則由地方政府制定。建議研究制定砂石土資源的分類、開發(fā)利用規(guī)范和指南，作為房產市場等的宏觀調控手段，應制定針對砂石土資源開采的專門的管理體系及其財稅政策。

廣西區(qū)政府“地質資源與地質工程廣西高校人才小高地創(chuàng)新團隊”基金(桂教人(2005)80號)資助。