日內瓦：多哈回合碎片化的路口

經過10天努力，日內瓦小型部長會議仍舊破裂了。拉米的最后一搏也被化于無形。多哈回合陷入碎片化和融合化的十字路口

7月29日，持續了漫長9天的WTO主要成員部長會議在日內瓦結束。會議未能就尋求多哈回合關鍵性突破達成一致。

在會議的最后一天，略顯疲憊的中國代表團團長、商務部長陳德銘做了發言：“這是一次悲壯的失敗，它將在世界經濟、貿易的發展史上留下一座重要的里程碑。我們抱著希望而來，但對于結果，我不得不表示深深的遺憾。”

10天前，商務部長陳德銘、副部長易小準、農業部副部長牛盾等中國官員確實是懷著自信和希望的心情來到日內瓦。這是中國加入WTO后第一次被邀請參加多哈回合談判的核心層次——小型部長級會議，即本次會議中的G7。

多哈回合談判是WTO成立后展開的第一輪多邊貿易談判，也是迄今參加方最多、議題最廣的一輪談判，涉及農業、制造業、服務業、貿易規則、知識產權等眾多議題，涵蓋95%以上的全球貿易，自2001年該回合啟動以來命運多舛。但鑒于當前世界經濟波動較大，新興談判力量崛起和主要發達國家政權更迭等因素，不希望再無限期拖延的WTO總干事拉米決心放手一搏，精心策劃并召集了此次小型部長級會議，旨在農業與非農兩大核心議題的談判中取得突破，并寄希望今年年底前結束談判。

7月21日，盡管各懷心腹事，為了最后的奇跡或可能，美國、歐盟、印度、巴西、中國等35個WTO成員齊聚日內瓦。

綠屋里的“拉米方案”

21日早晨。35個成員國的部長舉行大會，紛紛表示了促成談判的決心和立場。當天晚間，美國、歐盟、日本、澳大利亞、印度和巴西等6個國家的代表進入“綠屋”密談。由于發達國家和發展中國家立場差距較大，兩天來會議沒有取得突破進展。23日凌晨，作為世界上第三個貿易大國的中國被邀請加入綠屋會議。

綠屋會議，是為了在更大范圍內奠定談判基礎而召開的，7個具有代表性的核心成員先在這里解決彼此矛盾，這樣也能夠提高大范圍成員會議的效率。這種先由少數“受邀”成員達成妥協，然后再擴大到全體成員的制度，在關貿總協定烏拉圭回合和世貿組織部長級會議中曾多次使用，并已成為世貿組織成員解決爭議的慣常做法。

本次綠屋會議的出席人員按1+1配置，即7國部長各帶一名副部長或大使做助手，加上WTO總干事帕斯卡·拉米、WTO負責農業和非農業的兩位貿易談判委員會副主席及其助手，整個綠屋內不超過20人，談話內容沒有任何記錄，代表們只能吃送進來的食物。

在這10天中，綠屋會議一般是從每天中午12點開到18點，然后拉米向參會的35國部長匯報進展；部長們討論后，再于第二天上午將討論結果向WTO組織153個成員國通報。晚上22點之后，7國部長將再次進入綠屋，通常至第二天凌晨4點左右。

24日凌晨，綠屋中的G7國家經過艱苦談判，終于形成初步意見，拉米將談判成果匯總到一頁紙上，然而，35國部長討論時各國又大都表示反對。中國商務部部長陳德銘呼吁各方，特別是主要發達成員承擔起責任，繼續努力，尋找各方可接受的中間方案。

1小時后，G7代表們帶著那一頁紙和各國提出的建議意見，再次進入綠屋。25日，第二稿出爐，7國分歧減少，也沒有明顯的不同意見。這個妥協草案同樣是一頁紙，包含20個要點，即所謂的“拉米草案”。綠屋參會人員一起走進樓上大會議室，向35個成員國宣布綠屋會議第二稿的談判成果。

拉米草案是7月25日WTO總干事拉米匯總各方的談判意見，就農產品領域一些未解決的議題提出一系列“參數”，而形成了多哈回合協議可能達成的“著陸區”。盡管目前我們仍不清楚草案里20個議題清單的具體內容，但據了解，草案應該包括對造成貿易扭曲的補貼的限制、總體關稅削減和敏感產品等內容。依據該草案，在總體貿易扭曲性支持（OTDS）方面，要求美國削減70%，即將其OTDS上限降至大約145億美元；歐盟削減80%，將OTDS降至220億歐元；在總體關稅削減方面，發達國家在最高農產品關稅層級上（即最終約束關稅高于75%）削減70%；在“敏感產品”市場準入的靈活性上，拉米草案允許發達國家把4%的農產品關稅稅目列為“敏感性”。對于這些產品，發達成員應擴大其進口配額，使外國出口商獲得相當于當地消費水平4%的新市場準入機會。

巴西代表認為，如果拉米草案是一攬子的，可以接受；美國的態度是，如果此稿一字不動，可以接受；歐盟、日本、澳大利亞也表示可以接受；中國則有兩點保留，其他可以接受。由于作為全球第三大貿易國的中國沒有表示強烈反對，各國原本認為談判取得了重大突破。但大家的目光都忽略了印度工商部長納特。

當天早些時候，納特剛從印度返回日內瓦，前一天他回國參加了國內的信任投票，沒能出席24日的第一稿妥協方案討論。納特認真研究完第二稿的拉米草案后發言：“我們不能接受。”這個橫炮打出，全場震驚。表完態后納特站起身，夾上皮包準備離開會場。以印度尼西亞為首的G33國隨即表示應合。

讓印度人安靜下來，是隨后在場各國代表的主要工作。大家都不希望日內瓦談判到此為止。好不容易談判繼續進行，但各國之間的真實矛盾沖突才剛剛拉開序幕。

“觸發”混戰至最后一刻

事實上，針對拉米草案清單上的問題，發達國家與發展中國家也存在分歧，但多方基本立場趨同，并未形成對立。據中國商務部介紹，中國在發達國家OTDS（扭曲貿易的國內支持）、敏感產品、SSG（特殊保障措施）、ACC（反集中條款）等方面做了極大妥協和讓步，在服務貿易方面也對一些重要的領域做了進一步開放市場的承諾。很快接下來的兩天，草案中20個議題有18個得到了解決。

然而在第19個議題，即農產品的特殊保障機制（SSG）的觸發水平上，對立出現了，也正是這一點惹惱了印度工商部長納特。

所謂農產品特殊保障機制的觸發水平，指的是一個國家的農產品進口激增率到某一百分點（觸發水平）時該國就可以取用保護措施?！袄撞莅浮睌M定的觸發水平為140%。發達國家對于這種情形下特殊保障機制的實施提出了四個方面的限制，引起了發展中國家的極大不滿：

1）只有進口產品的數量增加達到現有水平的140％以上時，才可以啟動特殊保障機制，并將關稅水平提高到現有的約束水平之上；

2）對于超出現有約束關稅水平的補償設置最高限度，即只能在現有的約束關稅的基礎上增加15個百分點，不管這種約束關稅水平多高；

3）即便是進口數量增長了140％，但如果進口國國內該農產品的價格水平實際上沒有下跌的話，由特殊保障機制所確定的補償性關稅也不能實施；

4）在任何一年中，在約束關稅水平之上采取特殊保障機制的農產品關稅稅則數量不能超過2.5%。

以印度為首的發展中國家認為，“拉米草案”中有關發展中國家在農產品上采取特殊保證機制的約束太嚴格，條件太苛刻，大大消減了發展中國家保護本國農業、保障食品和糧食安全的政策空間。他們要求發達成員做出讓步，遭到美國的斷然反對。

印度一再強調，該國只能接受115%—130%的觸發水平，而美國貿易代表施瓦布則表示說，低于140%，她根本就不考慮。

其后由歐盟牽頭，G7再次磋商。這次的結果是將觸發水平分成兩段，一個是115%，另一個是135%。這樣的分段印度勉強可以接受，但中國代表則指出這對中國農民是不公平的。

“中國之所以覺得不公平，是因為中國與印度盡管目標一致，但兩國關稅結構不同?！币晃籛TO專家解釋說，中國農產品的平均名義關稅為15%，歐盟為22%，日本為48%，印度是115%；而現在采用的實際關稅，中國為15%，印度為20%。這就是說，印度的實際關稅再增長95%，達到115%時仍是合法的，中國的關稅已沒有任何合法的上漲空間，如果上漲就是違背入世承諾。顯然，如果不超過承諾的關稅約束水平，這個條款對中國來說是不能用的。

在表達該數字對中國不公平的同時，陳德銘也強調：“我們可以在結構和數字上繼續談，并保留我們最后發言的權利?！标惖谋響B被許多與會者評價為“顯示了極大的建設性、靈活性和誠意”。然而美國貿易代表施瓦布并不這樣認為。

據歐盟首席貿易談判代表曼德爾森事后的描述：28日中午，拉米再次召集7個主要成員的談判代表開會，印度和中國提出了保留意見，而美國直接拒絕了他們的建議。拉米對此感到非常震驚。

“對某些人來講，在某個議題上的分歧遠比達成一個總的協議更重要。出現分歧以后，他們沒有竭力去解決問題，而是憤然離去?！甭聽柹行┚趩实卣f。

隨后，當談判重新開始時，一個美國官員甚至沒有出席。美國首席貿易談判代表施瓦布則將談判直接導向了結局，并進入新聞廳對中國和印度進行了批評。這樣，整個談判氣氛降至零點。此時有人提出“準備后事”。有的部長很憤怒，有的部長很遺憾，有的部長落淚了。10個日日夜夜中，絕大多數代表付出了極大的精力、體力和誠意?！盀榱舜蠹易罱K能達成一致，有的國家的貿易代表的妥協條件甚至已經超出他們本人的受權極限，此時，聽到談判失敗，心情真的很復雜?！背鱿諆韧邥h的一位業內人士對《商務周刊》說。

曼德爾森的最后評論是：“在一個漫長馬拉松的最后一英里，我們遭遇了失敗。這確實令人沮喪。但是我們終于意識到，在談判桌上，一些人根本不是來促使談判取得成功的，而是來搗亂的?！?/p>

最后一搏與碎片的彌合

在向綠屋外等候的其他國家宣布談判失敗的結果前，拉米和G7代表們約定，出去后不要相互指責。拉米心情沉重地對35國代表說：“很遺憾，經過那么多的努力，取得了這么多的成就，但最后還是沒有取得成功?！?/p>

整個會議室立刻像炸了鍋，很多國家不愿相信這個結果。中國商務部長陳德銘也在發言中說：“我們抱著希望而來。然而就在我們即將接近成功時，卻被一些小小的系數挫敗了所有的努力。這里，我并不想責怪那些當事的部長，他們也許有深刻而復雜的國內因素，然而我不得不表示深深的遺憾?！?/p>

這10天中，拉米每天的睡眠時間不到3個小時，奔波于各個會場。這對于一位60多歲的老人來說著實不易。據拉米的身邊人描述，盡管會前拉米也曾預計到可能出現這樣的結局，但當看到會議再次陷入僵局時，做好心理準備的拉米眼睛還是濕潤了。

為了本次日內瓦部長會議的成功，拉米在會議召開的時機、參會范圍和決策機制上煞費苦心。

拉米既是WTO最高權力機構總理事會的總干事，也是負責統籌各種議題的最高機構——貿易談判委員會的主席，因此，他有權決定召開部長級會議的時間和內容。據說拉米是基于以下幾點考慮決定召開日內瓦部長會議的：其一，目前全球經濟形勢低迷，次貸危機影響仍在加深，不斷飆升的油價和糧價困擾著數以億計的人口，此時迫切需要一個充滿信心的信號來穩定全球經濟和貿易；其二，如果拖過美國大選，不僅會導致談判團隊的更替，更為重要的是如果未來形成一個民主黨主導的政府，再加上由民主黨主導的國會，美國國內的貿易保守勢力會更強，拉米希望爭取在小布什任內獲得美國這個世界最大經濟體的簽字。

為增加談判成功的可能性和更具有說服力，在拉米建議下，中國被邀請加入小型部長會議。然而，最后的結果也并不完美。

盡管“拉米草案”中只有1個議題沒有通過，1個議題沒有討論，但這兩個議題背后的力量和因素卻非常復雜。

事實上，關于第19個農產品特殊保護的議題，美國所支持的特保觸發水平方案招致了中國、印度、印度尼西亞等主要發展中糧食進口國的反對，而他們背后還有占WTO成員超過半數的發展中成員——包括G33、非洲國家聯盟、ACP（非加太國家）、SVE(小型弱勢經濟體)和LDCs(最不發達國家)。利益各方僅在觸發水平就糾纏不休，而關于農產品特保的補償和適用范圍都還沒有涉及。

相對特保機制，第20個議題是歷史更為悠久的棉花補貼問題。長期以來，美國通過向本國棉農提供補貼刺激生產和出口。這客觀上擾亂了世界棉花市場的價格，損害其他棉花生產國的利益，從而引發了正式的WTO爭端。美國的棉花補貼早在2005年3月就已經被WTO正式裁定違反了相關多邊貿易規則。本次會議召開前不久的6月2日，WTO又認定美國沒有按照先前的裁決取消違規為本國棉農提供巨額補貼的做法。但美國不僅沒有因此積極履行其WTO義務，反而試圖用已經明確被WTO宣布為非法的棉花補貼為籌碼，要求發展中國家削減棉花進口關稅，甚至公開指責中國將棉花列為敏感產品的合理做法，以轉嫁談判壓力。美國的要求遭到了中國代表團的斷然拒絕。因而也有觀點認為，美國在日內瓦小型部長會議上就特保機制問題的突然發難，就是為了避免在接下來的棉花議題上承擔談判破裂的責任。

事實上，即便解決了與農產品有關的“拉米草案”第19和第20個議題，未來的多哈回合談判中還有知識產權、服務貿易等麻煩。

要全面完成多哈回合談判，仍然任重道遠。“這次會議是很關鍵性的一次，本來有機會讓大家達成一項協議，但就如我們所知，又談崩了。多哈回合談判很可能在一年甚至更長的時間內不會再有任何進展?！眰惗卣谓洕鷮W院教授瑞茲·薩利（RazeenSally）對《商務周刊》說。

多哈回合經過8年談判，WTO組織應該如何拯救它呢？薩利教授的看法是——忘記現在的多哈談判?！安灰獓L試將碎片再次拼接起來，這只會浪費大量的時間，而結局無非是要么達不成協議，要么是達成一個約束力不強的協議?！彼f，“我覺得現在最好的做法就是正式終止多哈回合，然后再認真思考怎么去解救困境中的WTO?！?/p>

在他看來，WTO陷入困境的很大一個原因，是它想做成的事情太多了，而且在推廣貿易自由化時有些過界?！拔矣X得WTO主要應該關注商品和服務規則的制定、反傾銷等基本功能，而不是來推廣貿易的自由化?！比鹌潯に_利說，“貿易的自由化是WTO規定好相關規則之后自然而然的一種結果。”

當然，并不是所有的學者都如此悲觀?！白罱《群桶臀魈岢隽艘?月份重啟多哈回合談判，這就證明希望還在?！睂ν饨涃Q大學WTO研究院院長張漢林教授在接受《商務周刊》采訪時“斗膽預言”，“多哈回合明年年底基本上能成功結束”。

他的理由是，從發達國家來看，明年美國新總統上臺，法國也不再是歐盟輪值主席，如果德國或者其他國家上來，會更好地權衡自由貿易對歐盟的好處。因此現在的一些貿易保護行為只是局部和片面的，不會影響整個歷史的潮流。

“全球的自由貿易化水平比以往任何時候都高，這是WTO的功勞?！睆垵h林說，“不能說某些國家、地區具有保護傾向的政策或者措施，就代表保護主義抬頭。保護行為和措施通常只是暫時的，但一個主義的形成就需要較長的一個時期來實踐和驗證?！?/p>

在7月29日凌晨3點多的新聞發布會上，拉米表示，一些國家部長希望他能盡快重啟談判，他也不會“繳械投降”。