英國的績效預(yù)算改革及啟示

政府與各部門的戰(zhàn)略目標、績效目標和具體的績效指標在政府與部門的公共服務(wù)協(xié)議中需要明確規(guī)定，形成完善科學的績效評估體系，英國的經(jīng)驗給我們提供了借鑒。

英國績效預(yù)算改革始于1998年，當年英國政府對中央各部門的財政開支進行了一次全面評估報告，提出績效評估的要求。此后績效預(yù)算在英國不斷發(fā)展完善。

形成完善的績效體系

英國的績效預(yù)算過程主要有以下幾個環(huán)節(jié)組成。

·設(shè)立績效目標。實行績效預(yù)算首先要明確部門的戰(zhàn)略目標，然后根據(jù)戰(zhàn)略目標確定績效目標和指標。在英國，戰(zhàn)略目標、績效目標和具體的績效指標在政府與各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議（public service agreement: PSAs）中明確規(guī)定。各部門的戰(zhàn)略目標由財政部與各部門協(xié)商決定，其他內(nèi)容主要由各部門負責制定，財政部審查并提出改進建議。一般情況下，各部門具體的績效任務(wù)，衡量指標和標準由財政部門與該部門進行討論協(xié)商制訂，確保績效目標最終轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可操作任務(wù)并取得預(yù)期效果。

·分配資源（預(yù)算資金）。各政府部門在獲得預(yù)算資金的同時也簽訂各自的PSA，明確規(guī)定部門用這些資源要實現(xiàn)協(xié)議中規(guī)定的績效結(jié)果。資源分配與績效任務(wù)最終由內(nèi)閣委員會決定，其要求各部門提供有關(guān)資金需要與其產(chǎn)出或績效改進情況的信息。在此基礎(chǔ)上財政部編制政府總開支計劃，并隨附各個部門的支出限額以及績效合同，以白皮書的形式發(fā)布并提交議會。議會選擇委員在PSAs基礎(chǔ)上召集某個部門部長和公務(wù)員就某些問題進行質(zhì)詢，以加強監(jiān)控。

·對預(yù)算績效完成情況進行監(jiān)督。財政部、內(nèi)閣委員定期對各部門和機構(gòu)在完成績效任務(wù)過程中存在風險進行定期檢查和監(jiān)控。負責公共支出的內(nèi)閣委員會，每年兩次召集各部門負責人匯報該部門當前績效目標的完成情況、存在的風險，以及控制風險的計劃。如果某個部門的績效下降，內(nèi)閣部長會與該部門找出解決辦法，確保績效回到正常軌道上來。財政部每季度收集一次各部門績效任務(wù)的進程信息，定期發(fā)布，并向內(nèi)閣委員會報告。

·提交績效報告。為了便于權(quán)力機構(gòu)和政府領(lǐng)導(dǎo)階層和公眾及時了解各部門完成績效任務(wù)的進展情況，政府部門每年兩次向議會提交績效報告，一是春季提交的部門年度報告（Annual Departmental Report：ADP），年度報告是一個財政年度結(jié)束后提交的報告，要求說明部門績效任務(wù)的最終完成情況；二是秋季提交的秋季績效報告（Autumn Performance Report：APR），一般在每年的12月份提交，屬于預(yù)算進程報告。對外公布各部門執(zhí)行PSA各項任務(wù)的進展情況和已經(jīng)取得的業(yè)績。公眾和其他組織可從財政部或各政府部門的網(wǎng)站上獲取相關(guān)績效信息。

·進行績效審計。績效審計是績效預(yù)算的重要內(nèi)容，通過績效審計可以準確了解各個部門預(yù)算支出所取得的實際效果，通過與預(yù)期績效目標對比，可以發(fā)現(xiàn)部門是否完成預(yù)期任務(wù)。權(quán)力機構(gòu)通過審計機構(gòu)提交的績效報告加強對政府的監(jiān)控，同時績效報告也為未來政府部門預(yù)算決策，提供了參考依據(jù)。在英國，每預(yù)算年度結(jié)束后，各部門根據(jù)各自預(yù)算執(zhí)行情況，提交部門績效報告，并由隸屬于議會的國家審計署進行績效審計。審計結(jié)果向議會公共賬目委員會報告，并反饋給政府部門，同時也對外公布。

·使用績效信息。各部門的績效信息為下一輪預(yù)算中，資金分配決策提供了科學依據(jù)。英國在績效結(jié)果與預(yù)算之間建立了直接聯(lián)系，對于績效好的部門或地方政府，實行適當?shù)摹蔼剟睢薄Ｈ绻胤秸谖磥?年里績效良好，將得到獎勵，一部分是財政利益獎勵，另一部分是擴大地方自治權(quán)。這樣給各部門和地方政府提供了更大的激勵，促使它們關(guān)注支出結(jié)果，不斷提高支出績效。而對于績效不好或未完成規(guī)定的績效任務(wù)的部門，內(nèi)閣委員會會給該部門提供支持和建議，幫助其分析原因、找出改進方法和措施，以保證按規(guī)定完成績效任務(wù)。

英國績效預(yù)算的特點和經(jīng)驗

縱觀英國績效預(yù)算改革有其不同于其他國家的特點和經(jīng)驗，這些特點和經(jīng)驗可為我國加強預(yù)算管理績效提供有益的借鑒。

英國的績效預(yù)算改革有別于其他國家，如美國，這些國家的績效預(yù)算改革是在法律框架下逐步推進的，而英國績效預(yù)算一直是由政府主導(dǎo)下循序漸進，并無立法要求。

制定科學合理的績效評估指標體系是實施績效預(yù)算的關(guān)鍵，也是績效預(yù)算改革的難點之一。各部門績效評估指標和標準必須得到各個部門的認可，這樣可降低預(yù)算改革的執(zhí)行成本。英國的做法是，在績效預(yù)算過程中，績效目標、評價指標和標準的制訂是以部門為主，財政部等預(yù)算管理機構(gòu)進行指導(dǎo)，并征求其他績效管理者、技術(shù)專家和民眾的參與。這樣做的原因是：各部門對本部門的情況最了解，在制定績效評價指標和標準等方面擁有信息優(yōu)勢；其他績效管理者、技術(shù)專家的參與，使制定出來的績效指標、標準更為科學和全面；以部門為主制定的績效指標和標準得到了部門的認可，在事前化解了有關(guān)分歧，有助于提高部門主管及員工改革的積極性和遵從性；預(yù)算管理機構(gòu)的參與可以對各部門如何制定績效目標、指標進行理論指導(dǎo)和把關(guān)。

在預(yù)算執(zhí)行過程中，英國賦予部門和機構(gòu)較大的靈活性和自主權(quán)。對預(yù)算執(zhí)行管理，首先是保證一年支出計劃不得突破總額限制。其次是財政年度內(nèi)允許財政資金撥轉(zhuǎn)，一個部門可以在一個決議撥款中的兩個款項之間進行撥轉(zhuǎn)。第三，給予一線雇員更大的資源配置權(quán)利；給予地方政府在資金使用、監(jiān)控方面更多的自主權(quán)。一定程度的靈活性和自主權(quán)，可以使執(zhí)行部門根據(jù)情況的變化及時將資源配置到最具戰(zhàn)略優(yōu)先需要的項目上去，有利于提高政府公共資源的分配效率。

績效預(yù)算是一項極為復(fù)雜的工作，僅績效計劃的制訂、指標的量化、績效數(shù)據(jù)的收集，就是一項繁重和龐雜的任務(wù)。它要求相關(guān)的管理者充分理解績效預(yù)算的運作理念和運作方式，掌握有關(guān)績效目標、指標如何設(shè)定等相關(guān)知識。因此，實施績效預(yù)算要求培養(yǎng)一批懂專業(yè)、懂管理的人員隊伍。英國高度重視對有關(guān)人員的培訓及對各部門在績效評估技術(shù)上的支持，而且對先進部門和地區(qū)的經(jīng)驗及時加以總結(jié)推廣。

對我國預(yù)算管理改革的啟示

近年來，我國相繼進行了部門預(yù)算、采購制度、國庫集中支付等一系列公共支出管理改革，在不同程度上起到了推動政府提高財政資金使用效率、關(guān)注資金使用效果的作用，但財政支出效率不高，支出效果不佳等問題遠未得到有效解決。實施績效預(yù)算首先有助于抑制傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下經(jīng)常發(fā)生的“支出沖動”，這是績效預(yù)算的“節(jié)流效應(yīng)”。同時有助于刺激預(yù)算管理者主動進行減少財政資源浪費或低效率使用的制度、技術(shù)創(chuàng)新，這是績效預(yù)算的“開源效應(yīng)”。

盡管績效預(yù)算在提高財政支出績效方面具有很大的優(yōu)勢，但由于我國預(yù)算管理還處于初級階段，各項法律法規(guī)還不健全，各級政府的法律遵從度也低，權(quán)力機構(gòu)和民眾還不能對政府的預(yù)算活動施以有效監(jiān)控。雖然，我國目前尚不具備全面推行績效預(yù)算的條件，但加強預(yù)算管理，提高預(yù)算績效，是我國政府預(yù)算管理改革的目標和任務(wù)。我國可在預(yù)算管理引入英國等成熟的績效管理理念和某些做法。

·不斷推動績效預(yù)算改革。結(jié)合我國實際情況，績效預(yù)算改革工作可由財政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由中央政府各部門具體組織實施績效評估工作。財政部主要負責制定統(tǒng)一的績效評估規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查中央政府各部門的績效評估工作，并視情況對這些政府部門的績效評估結(jié)果進行檢查；中央政府各部門負責組織實施本部門、本系統(tǒng)的績效評估工作，這一績效評估模式是暫時的，待大部分條件成熟后，再將績效預(yù)算的要求上升到法律層面。

·著手開發(fā)績效評估技術(shù)。加快績效評估體系建設(shè)，明確績效評估的主體。在開發(fā)績效評估技術(shù)時，績效指標和績效標準的制定最好由績效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)部門、執(zhí)行部門和有關(guān)專家共同完成。績效指標和標準應(yīng)取得各部門的理解和認同，使績效信息和績效資料有足夠的可信度，這是順利推行績效預(yù)算的關(guān)鍵。

·培養(yǎng)績效管理人員和績效文化。建立一支在觀念、理念、知識結(jié)構(gòu)、職業(yè)能力等方面與績效預(yù)算之內(nèi)在要求相一致的人才隊伍，是推行績效預(yù)算的先決條件。為推行績效預(yù)算改革，我國也應(yīng)加強財政管理管理人員有關(guān)績效預(yù)算的理論知識的培訓，同時培養(yǎng)我國政府官員和普通公務(wù)員注重績效、勇于創(chuàng)新，熱心為民服務(wù)的行政倫理、職業(yè)道德，通過規(guī)定各種預(yù)算責任和行為的法規(guī)予以體現(xiàn)，逐步培養(yǎng)起與績效預(yù)算相適應(yīng)的政府文化。

首先，設(shè)立績效目標，要求各級政府部門編制各自未來5年的“戰(zhàn)略規(guī)劃”。各部門擬訂的戰(zhàn)略目標應(yīng)在主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，充分爭取民眾和各方專家的意見后加以確定。第二，在部門戰(zhàn)略目標基礎(chǔ)上，各部門編制各自的“年度績效計劃”，并提出完成預(yù)定的績效計劃所需的預(yù)算資金要求。第三，財政部門按照各政府部門提交的績效計劃和預(yù)算資金要求，酌情進行資金撥付。第四，在預(yù)算執(zhí)行過程中，可賦予執(zhí)行部門適度的靈活性，如，預(yù)算資金在不同項目之間調(diào)撥，以便其根據(jù)本部門實際情況決定資源的配置。第五，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算執(zhí)行部門要根據(jù)實際產(chǎn)出對照年度績效計劃，編制各自的績效報告。第六，由財政主管部門或委托審計部門對部門預(yù)算執(zhí)行情況進行專業(yè)的績效評估，將評估結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行部門，同時將有關(guān)評估結(jié)果加以匯總并編制“政府績效報告”。第七，考慮到各政府部門所進行的只是績效預(yù)算實踐，其績效評估結(jié)果不必作為下一財年預(yù)算撥款的決策依據(jù)。

(作者單位：天津外國語學院)