世界石油天然生產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制的演變和發(fā)展

跨越不同的歷史階段，世界一些國家監(jiān)管體制發(fā)生了演變，一些國家對(duì)傳統(tǒng)的強(qiáng)制性監(jiān)管模式進(jìn)行修正，在激勵(lì)監(jiān)管理論指引下，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免監(jiān)管失靈。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管 油氣產(chǎn)業(yè) 強(qiáng)制性監(jiān)管 激勵(lì)型監(jiān)管

監(jiān)管也被稱為“管制”、“規(guī)制”即依法管制。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，監(jiān)管的主要目的是基于某種政治經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)上的公共利益平衡，體現(xiàn)了成本和效益的不同分配方式的調(diào)整。而監(jiān)管的組織和監(jiān)管的方式是在隨著時(shí)代的發(fā)展不斷進(jìn)行演變及創(chuàng)新的國際油氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管體制的發(fā)展也是適應(yīng)了這種特點(diǎn)。

從強(qiáng)制性監(jiān)管到激勵(lì)性監(jiān)管的演變

油氣產(chǎn)業(yè)屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)意義在于，通過監(jiān)管糾正自然壟斷產(chǎn)業(yè)的壟斷定價(jià)，使其在有競(jìng)爭(zhēng)性的收益回報(bào)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國際上有關(guān)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管理論經(jīng)歷了兩個(gè)歷史發(fā)展階段：強(qiáng)制性監(jiān)管和激勵(lì)性監(jiān)管理論。這兩種不同的監(jiān)管理論反映了經(jīng)濟(jì)理論和政府治理在不同歷史發(fā)展階段對(duì)油氣等自然壟斷產(chǎn)業(yè)的不同的認(rèn)識(shí)和管理方法。

強(qiáng)制性監(jiān)管

強(qiáng)制性監(jiān)管，即國家對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制性的管理。這種通過建立國家經(jīng)濟(jì)制度對(duì)利用國家資源而獲取利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行管理的思想在17、18世紀(jì)的重商主義政策中就已經(jīng)體現(xiàn)了出來。

在世界油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，國家政府對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)壟斷管理表現(xiàn)為三種形式：（1）中央政府監(jiān)管，由國家統(tǒng)一設(shè)立政府主管機(jī)構(gòu)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，如，20世紀(jì)70年代前的英國、科威特等；90年代前的日本等；（2）由中央和地方共同監(jiān)管，如20世紀(jì)50年代前的美國、加拿大等；（3）油氣產(chǎn)業(yè)完全國有化管理，如20世紀(jì)70年代前的挪威、70年代后的科威特、委內(nèi)瑞拉、利比亞、馬拉西亞等。由于強(qiáng)制監(jiān)管所采取的措施是單向性的，監(jiān)管的功能是部分替代市場(chǎng)機(jī)制配置資源，監(jiān)管的主體與企業(yè)間的法律地位存在著不平等，監(jiān)管對(duì)象只能被動(dòng)地接受監(jiān)管，形成了純粹命令與服從的政企關(guān)系。

強(qiáng)制性監(jiān)管存在較大的弊端，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一、企業(yè)與政府間的利益合謀，即斯蒂格勒所說的“管制俘虜理論”；二、監(jiān)管成本過大，抑制了經(jīng)濟(jì)績(jī)效；三、監(jiān)管中的不規(guī)范和低效率造成業(yè)務(wù)延誤和繁文縟節(jié)問題、不作為問題、腐敗問題、監(jiān)管范圍擴(kuò)大化問題、監(jiān)管程序失控問題以及缺乏監(jiān)管績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)問題等。按強(qiáng)制監(jiān)管理論建立的行政監(jiān)管體系存在一些制度缺陷，并且導(dǎo)致監(jiān)管失效，需要進(jìn)行改革。

激勵(lì)性監(jiān)管

激勵(lì)性監(jiān)管理論，是20世紀(jì)70-80年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾、伯格和奇爾赫特等人對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管理論的修正。根據(jù)他們的觀點(diǎn)，在自然壟斷行業(yè)也存在著可競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)條件，這完全取決于新企業(yè)進(jìn)入時(shí)所受到的障礙程度。盡管規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在限制了自然壟斷行業(yè)內(nèi)實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量，但仍存在潛在進(jìn)入的可能性。當(dāng)新企業(yè)進(jìn)入時(shí)遇到不可逾越的障礙時(shí)，就需要政府進(jìn)行干預(yù)，當(dāng)企業(yè)進(jìn)入沒有障礙時(shí)，政府應(yīng)該依據(jù)企業(yè)的公共性的程度差別，采取激勵(lì)性的監(jiān)管手段糾正市場(chǎng)失靈，提高經(jīng)濟(jì)效率，通過激勵(lì)的政策手段，引導(dǎo)企業(yè)自愿按政府意圖進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。激勵(lì)性監(jiān)管理論包括三層含義：第一，建立與企業(yè)同步發(fā)展的理性行政監(jiān)管體系；第二，使監(jiān)管制度化、法律化；第三，將監(jiān)管與企業(yè)看作是一個(gè)共生的生命循環(huán)體，政府監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制要在資源配置上形成互補(bǔ)、互動(dòng)的關(guān)系。 在激勵(lì)監(jiān)管理論的引導(dǎo)下，世界上一些國家對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管模式進(jìn)行修正主要方式是采取放松和取消某類監(jiān)管條款，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免監(jiān)管失靈。

引入激勵(lì)性監(jiān)管對(duì)降低監(jiān)管成本起著重要的作用。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者的分析，1991年美國聯(lián)邦監(jiān)管的成本總計(jì)為5420億美元，約占國民生產(chǎn)總值的9.5%；1986年澳大利亞的監(jiān)管成本占國民生產(chǎn)總值9-19%；加拿大為12%。由于監(jiān)管成本過大，從1973年至1987年間美國國民生產(chǎn)總值為此而損失1.5%-2%。在經(jīng)合發(fā)組織的一份報(bào)告中指出，改造傳統(tǒng)監(jiān)管模式，引入激勵(lì)性監(jiān)管會(huì)使英國的國民生產(chǎn)總值提高3.5%，而法國、德國和日本則將提高6%。也就是說，引入激勵(lì)性監(jiān)管將意味著社會(huì)總收益的增加。

監(jiān)管主體的工作機(jī)制

石油天然氣的勘探開采是由勘探開采管理、井口價(jià)格管理、管網(wǎng)管理、市場(chǎng)管理三個(gè)環(huán)節(jié)組成的生產(chǎn)供應(yīng)鏈。對(duì)石油天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管將涉及從土地征用、礦區(qū)管理、運(yùn)輸、市場(chǎng)、財(cái)稅、技術(shù)、職業(yè)安全、環(huán)境、進(jìn)出口貿(mào)易等一系列具體事物的監(jiān)管。各個(gè)國家在具體的監(jiān)管范圍主要依據(jù)本國市場(chǎng)的管理體制和開放程度，確定具體監(jiān)管內(nèi)容，其中市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格管理和環(huán)境監(jiān)管是目前各國共同關(guān)注的監(jiān)管內(nèi)容。目前，國際上油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立比較完善的國家是北美、英國和部分歐洲國家。

獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制

所謂相對(duì)獨(dú)立的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是指在隸屬關(guān)系上不受政府能源部門直接管轄的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它的相對(duì)獨(dú)立表現(xiàn)在可以依據(jù)法律所賦予的權(quán)力制定相關(guān)油氣監(jiān)管政策并實(shí)施監(jiān)管。

在美國，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生起自1887年。最初，這些機(jī)構(gòu)的任命都是來自國會(huì)。總統(tǒng)雖然可以提名監(jiān)管官員，但沒有罷免權(quán)。在里根總統(tǒng)時(shí)代，里根總統(tǒng)對(duì)政府管理缺乏信任，便采取增設(shè)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的辦法過問下級(jí)政府的管理，增加了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的數(shù)目，但是里根采取的是行政手段，而不是立法手段，通過在總統(tǒng)管理預(yù)算辦公室內(nèi)設(shè)立信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室控制獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在后里根時(shí)代，美國的獨(dú)立監(jiān)管由于巨額財(cái)政預(yù)算開支負(fù)擔(dān)而招致非議。隨后繼任幾屆總統(tǒng)都采取了不鼓勵(lì)或限制發(fā)展的政策。

這種總統(tǒng)直接管理監(jiān)管的類似情況還發(fā)生在印度尼西亞。2001年《石油天然氣法》取消了國家石油公司在石油行業(yè)的壟斷地位，其行業(yè)管理職能移交到新成立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)石油上游業(yè)務(wù)產(chǎn)量分成合同的管理，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)成品油供應(yīng)和銷售及天然氣管道運(yùn)輸?shù)墓芾怼?/p>

監(jiān)管主體的工作機(jī)制

在大部分國家，石油和天然氣的監(jiān)管形式可分為政監(jiān)合一、行政聯(lián)監(jiān)、政企合監(jiān)、政府-非政府機(jī)構(gòu)聯(lián)監(jiān)等五種類型。這些不同監(jiān)管形式的存在實(shí)際上反映了建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)國家在選擇監(jiān)管模式上受到的政治形態(tài)的影響。

根據(jù)美國學(xué)者詹姆斯·威爾遜的分類，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立是基于以下幾種政治形態(tài)：多數(shù)主義政治（majoritarian politics）， 即把致力于消除不公平的、有害的或不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為作為行政管理目標(biāo)的政治形態(tài)。第二種形態(tài)，利益集團(tuán)政治(interest group politics)，即以犧牲某個(gè)利益集團(tuán)的利益，而使另一個(gè)集團(tuán)獲益的政治形態(tài)。第三種形態(tài)，顧客政治（client politics），使小集團(tuán)得到利益，而成本由大部分民眾按人頭分?jǐn)偟恼涡螒B(tài)。 在石油天然氣的監(jiān)管模式上，涵蓋了這幾種不同政治形態(tài)的作用和影響。在五種監(jiān)管模式中，屬于多數(shù)主義政治形態(tài)的監(jiān)管是獨(dú)立監(jiān)管和政府--非政府聯(lián)合監(jiān)管模式；屬于利益集團(tuán)政治形態(tài)的監(jiān)管模式是政企聯(lián)監(jiān)模式；屬于顧客政治形態(tài)的是政監(jiān)合一、行政聯(lián)監(jiān)模式。由于石油天然氣對(duì)一國的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)具有特殊的重要性，如果在石油生產(chǎn)國與石油進(jìn)口國之間，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間，特別是歷史上曾受過殖民統(tǒng)治的發(fā)展中國家，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)國家之間進(jìn)行政治形態(tài)與監(jiān)管模式對(duì)比，也能找到對(duì)應(yīng)關(guān)系。

在英國和印度，對(duì)油氣的監(jiān)管出現(xiàn)了采取由政府和企業(yè)共同組成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式。英國的“領(lǐng)導(dǎo)小組”（PILOT）成立于1998年，其主要職能是協(xié)調(diào)政府與企業(yè)間有關(guān)石油生產(chǎn)和開采的政策。印度石油協(xié)調(diào)委員會(huì)成立于1975年，由政府代表和企業(yè)執(zhí)行官組成。委員會(huì)的工作內(nèi)容包括：推動(dòng)政府的法規(guī)建設(shè)，溝通企業(yè)與政府關(guān)系，信息庫建設(shè)，提供國家石油信息，監(jiān)管企業(yè)，協(xié)調(diào)下游產(chǎn)業(yè)。

有一些具有較完善的市場(chǎng)管理機(jī)制的國家，并沒有設(shè)立專門的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。德國和奧地利就是這樣的國家。德國完全依靠企業(yè)自律進(jìn)行管理，通過聯(lián)邦卡特爾辦公室(反壟斷局)監(jiān)控企業(yè)的市場(chǎng)行為。競(jìng)爭(zhēng)控制是聯(lián)邦卡特爾辦公室獨(dú)有的責(zé)任，法律授予辦公室廣泛的調(diào)查權(quán)力，它可以從企業(yè)獲取信息，檢查商務(wù)檔案，并在當(dāng)?shù)胤ㄔ旱氖跈?quán)下搜查企業(yè)獲取證據(jù)。

對(duì)能源的監(jiān)管，國際上出現(xiàn)向著各國協(xié)同、區(qū)域協(xié)同監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。在美國和加拿大，由于兩國間的天然氣管道供應(yīng)關(guān)系，加拿大能源管理局對(duì)天然氣市場(chǎng)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)與美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)的監(jiān)管設(shè)置相對(duì)應(yīng)；準(zhǔn)備加入歐盟的一些東歐國家，也在按照歐盟的要求建立各自的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。估計(jì)這種趨勢(shì)隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展將不斷擴(kuò)展。

監(jiān)管方式與內(nèi)容

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管可分為直接監(jiān)管和間接監(jiān)管。直接監(jiān)管是監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律和政府的授權(quán)直接介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的管制行為。間接管制是指政府不直接介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，而是通過建立和完善市場(chǎng)機(jī)制及制度的方式，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策，制約不正當(dāng)行為。間接監(jiān)管所采取的手段包括采取法律措施，以制定反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等行政法律條文，通過市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制來約束企業(yè)。直接監(jiān)管又可進(jìn)一步分為社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。

由于各國不同的政治形態(tài)決定了不同的監(jiān)管重點(diǎn)及模式，監(jiān)管實(shí)質(zhì)是平衡生產(chǎn)商和消費(fèi)者二者間的利益。對(duì)生產(chǎn)商來說，政府的監(jiān)管任務(wù)是以制定具備適當(dāng)?shù)幕蚬交貓?bào)率的價(jià)格為目的，對(duì)石油天然氣產(chǎn)業(yè)的壟斷權(quán)進(jìn)行限制，包括實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可證和服務(wù)權(quán)的授予管理規(guī)則。對(duì)消費(fèi)者來說，政府的監(jiān)管任務(wù)是防止企業(yè)可能出現(xiàn)的歧視性供給，保證消費(fèi)者公平地享受服務(wù)。監(jiān)管內(nèi)容包括：開放油氣市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，制定各種市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，對(duì)石油上游勘探和開采采取招標(biāo)或租讓方式進(jìn)行管理；進(jìn)行最高價(jià)格限制監(jiān)管，在激勵(lì)企業(yè)提高內(nèi)部效率的基礎(chǔ)上，旨在節(jié)約行政費(fèi)用的一種價(jià)格管理方式。具體做法是規(guī)定價(jià)格的上限，使價(jià)格原則上在這個(gè)限度下自由波動(dòng)，以這種方式激勵(lì)企業(yè)盡量地降低成本費(fèi)，提高生產(chǎn)率；開展區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，將受監(jiān)管的油氣行業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部的效率；實(shí)行社會(huì)契約制 ，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管者之間修訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如能實(shí)現(xiàn)比合同規(guī)定的更好的成績(jī)將給予獎(jiǎng)勵(lì)，否則將給予懲罰；制定特許投標(biāo)制度 ，政府將給予企業(yè)的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)限制在一定的時(shí)期內(nèi)，在特許期結(jié)束后再通過競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)制重新確定企業(yè)特許權(quán)。此外，在大部分國家，政府通過立法，明確規(guī)定對(duì)領(lǐng)土內(nèi)礦產(chǎn)資源信息的絕對(duì)所有權(quán)，對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況通過政府專門機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)審計(jì)和監(jiān)控。在美國，對(duì)私營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管是通過證券交易委員會(huì)實(shí)施的。

作為一種行政行為，監(jiān)管受行政法的約束。對(duì)于任何可能損害監(jiān)管對(duì)象合法權(quán)益的監(jiān)管行為都要予以監(jiān)督并提供相關(guān)的行政救濟(jì)與司法救濟(jì)。對(duì)于監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)利以及監(jiān)管對(duì)象濫用企業(yè)權(quán)利的行為，要由強(qiáng)制性行政法律機(jī)制進(jìn)行制裁。作為監(jiān)管主體，其監(jiān)管工作構(gòu)成了責(zé)任行政，應(yīng)對(duì)其決策、實(shí)施的監(jiān)管行為負(fù)肯定的或否定的行政性法律責(zé)任，對(duì)未及時(shí)向監(jiān)管對(duì)象兌現(xiàn)監(jiān)管優(yōu)惠、或者違法給付監(jiān)管對(duì)象非監(jiān)管優(yōu)惠的，應(yīng)負(fù)否定性法律責(zé)任。作為監(jiān)管對(duì)象，若違反法定或約定監(jiān)管權(quán)利的行為，也要負(fù)否定性的法律責(zé)任。

（作者單位：北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院能源政策研究中心）