基于國家安全的我國國際海運網絡治理模式探討

摘要：論述了國際海運對于國家經濟安全、社會安全、戰略安全的重要性，針對我國現行國際海運存在的政出多門、分散管理的現狀，提出我國國際海運治理模式及其運行機制。

關鍵詞：國家安全；海運；網絡治理；模式

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)06－0822－04

基于國家安全的國際海運是指滿足國家經濟社會安全運行需要的國際海運保障能力，是國家必須擁有或控制的海上運輸能力，平時能適應國家發展需要，關鍵時能保障國家安全運行。

2007年，我國國際海運承擔了全國90％的外貿貨物運輸，全國95％的進口原油，99％的鐵礦石，90％以上的糧食和食油都是通過海運完成的。隨著我國經濟、能源、原材料等對外依存度不斷提高，海運在保障國家安全中的作用越來越重要。我國海運發展涉及政治、經濟、國防、科技、教育、外交、公安、司法等眾多管理領域，存在匱乏溝通，各自為政，政出多門的問題，導致相關領域主體之間的競爭與合作，長遠利益與當前利益，國家利益與企業利益的博弈。我國現行的海運分散的傳統等級行政管理模式已不能完全適應國家安全發展和可持續發展對海運的要求。本文擬從我國國際海運對國家安全的影響人手，準確把握國際海運經濟安全的基本特點，分析基于網絡治理國際海運的特點，探索一種新的網絡治理模式，以形成合力，加快我國海運的發展，提高保障國家安全運行的能力。

一、國際海運對我國國家安全的影響

國際海運業是國民經濟的基礎產業，是整個交通運輸業體系中重要的組成部分，其基礎性表現在工農業生產、人民生活、國防建設及社會活動諸方面對國際海運業有著普遍的需求。目前，世界各國普遍認識到本國海運的穩定與有效成為國家經濟社會穩定運行的關鍵，國際海運對一國的經濟和社會的可持續發展以及非傳統安全等方面都具有重要的影響。

(一)國際海運對經濟安全的影響

目前，我國大量的原材料需要通過海運的方式從國外進口，國際海運的安全嚴重影響了國家安全。如我國國輪承運對外貿易貨物的20％，明顯低于國際上通常40％的份額。此外，關系國家經濟社會命脈的進口石油、食用油、糧食、礦石等國家戰略物資運輸，我國自有的國輪船隊控制力低，國輪承運石油和礦石的份額為20％和10％，遠低于西方國家的90％。因此，國家經濟容易受到國際海運市場大波動的嚴重影響或牽制，這會直接影響到我國國家經濟的安全。

(二)國際海運對政治安全的影響

國際海運在國際援助、特殊物資運輸、國家主權維護等政治安全方面有著重要的地位和作用。海運是全球貿易貨物運輸的主要方式，具有裝載量大運輸成本低等特點，能夠在國際援助和特殊貨物運輸中發揮重要的作用。同時，國際海運涉及到眾多的國家主權的維護，海運正常運轉也是宣揚國家政治安全的重要手段。

(三)國際海運對國家非傳統安全的影響

目前，我國海岸線總長度為3.2萬公里，擁有環渤海、長三角、東南沿海、珠三角和西南沿海5個港口群，港口群的集聚需要有效應對恐怖襲擊、颶風、海嘯等非傳統安全。此外，我國能源進口路線，高度依賴霍爾木茲海峽、馬六甲海峽等單一國際戰略要道，存在可能因自然災害、戰爭、恐怖襲擊和政治因素等中斷的風險，進而威脅國家能源安全。國際海運設施與路線的安全性和正常性嚴重影響了我國國家的非傳統安全。

(四)國際海運對社會穩定的影響

國際海運服務貿易在整個世界服務貿易中占有重要地位，我國在產品貿易順差時海運服務貿易卻存在巨額逆差，海運溢價嚴重損害國家利益，并加劇國內通貨膨脹。此外，通過保障石油進口運輸，糧食運輸，煤炭運輸，海運安全通道，平抑重要外貿貨物運輸大量溢價，可以防止導致國內經濟通貨膨脹，保障國家經濟社會安全穩定。

近年來，在勢不可擋的全球化浪潮中，中國經濟已逐步融入國際經濟一體化之中，國際海運對國家安全面臨的威脅與隱患也日益凸顯。

二、網絡治理與國際海運管理

網絡治理是以政府、組織、企業或公民等參與主體間的關系安排。R·A·W·羅茨看來，治理可指公民社會的“自組織網絡”，將政府治理與公民社會治理相結合就成為新的治理模式即網絡治理。所以，網絡治理是把政府力量和社會力量結合起來，共同處理公共事物或提供公共產品和服務。治理是對合作網絡的管理，倡導增進公共利益，眾多主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。

傳統的海運行政管理基于行政等級的權威方式，行政管理的主體是各層級負責人，職能部門和有關專業行政管理人員，使用的管理工具是行政權力，采用的機制是控制、指揮、調度等方式，是一種常態和日常管理功能，科層權力是傳統行政管理的核心機理。而海運網絡治理能夠調動各政府部門、第三部門、私人和企業等眾多利益主體模式，通過使用治理工具克服科層權力或市場機制的缺陷。因此，海運網絡治理不是傳統行政管理和市場機制的疊加，而是一種新的重要的公共治理模式。

海運網絡治理是促進海運發展的新途徑。眾多參與海運發展的政府部門、企業、社會組織和社會精英等多主體，以及海運關系復雜，戰略性和相互依存等自身特點，行動主體可以相互認識與合作，并通過共同學習形成政策，這為網絡治理提供了基本條件。海運網絡治理的根本任務是通過促進國家海運船隊的發展，保障國家經濟社會安全運行。政府供給的海運公共物品和公共服務不僅包括純公共物品，而且包括準公共物品，主要包括提供海運政策與法規，防污染監管系統，海運公共航道的建設與維護，海運非傳統安全管理等。中國海運在發展的同時，面臨著集體行動的困境，合作網絡為解決這一困境提供了一種新的途徑。

三、我國國際海運網絡的治理模式

本文構建海運網絡治理模式結構見圖1。

由圖1可見，我國海運網絡治理模式的主體由各政府部門、企業、社團組織和社會精英構成，治理的對象包括國際海運船隊、國際海運通道、傳統與非傳統海運安全，主要采用海運政策、海運標準、合資合作、戰略合同、直接整合等治理工具，運行機制包括信任、互動、合作、協調、維護，治理目標是保障國家經濟社會安全運行。該模式將多主體的制度安排導入公共產品和公共服務的生產與供給中，改變目前中央部門各自為政相互缺乏聯系的現狀，也解決了政府部門與企業間缺乏通常的聯系合作渠道問題，使政府部門之間、政府部門與非政府部門之間形成緊密的相互依賴關系。

圖1表示的網絡治理模式是一種元模式，該模式表明國際海運網絡治理模式的主要構成。在國際海運管理中，網絡治理的主體主要受到國家政府的主導。此外，當內河航運管理涉及國際協商的時候，還需要不同國家之間進行協商。因涉及的具體問題具有范圍、類型和背景差異，國際海運網絡治理可以分為以下基本的類型。見圖2。

由圖2可見，我國海運網絡治理主要是中央海運網絡治理和地方海運網絡治理兩種基本類型，考慮到海運在國家經濟戰略中的特殊地位和作用，這里重點探討中央層面的網絡治理問題。中央海運網絡治理是國家最高層面的政府部門、企業、社會精英組成的網絡合作。在國際海運網絡治理實踐中，政府有很大的選擇余地，可以根據公共物品的特征，服務對象的需求和自身的供給能力選擇介入的方式、時機和程度。有的公共物品可由政府部門直接提供。有三種具體合作網絡可以提高提供我國海運公共產品的效率，從而可以加快發展我國海運事業。

第一是中央政府部門間海運合作網絡。海運合作網絡指以中央政府相關部門為主要主體，其他相關企業代表、相關行業協會、單位及社會公民參與，通過引導、平等協商、合作等方式提供國家海運發展公共政策，促進國家國際海運發展的一種新的海運公共管理體系。該體系的核心任務是形成國家海運發展戰略思想和實施戰略的重大公共政策。由于國家發展海運的復雜性和戰略性，提供海運公共產品和公共服務不是單一的中央政府部門所能做到的，需要多個政府部門的共同努力和聯合行動，也需要企業實際需求的導入和社會精英思想的介入，使政府部門間關系逐漸由原先的各自為政縱向權力劃分演變為一種高度復雜的共同承擔責任和共同解決問題的政府部門間的合作體系。目前，我國有航海日活動組織委員會，成員涉及海運的十幾個中央政府部門。可以通過嵌入我國海運網絡治理機制，利用網絡治理有關工具和運行機制，使其形成合力，出臺海運發展政策，促進海運船隊和海運通道的快速發展。

第二是中央政府部門企業合作網絡。該合作網絡指以中央政府綜合部門、國家相關企業集團為主要主體，通過共同學習，引導協商，合作共贏等方式，加強企業之間戰略合作，促進國家海運發展的一種新的海運公共管理體系。這主要是指政府通過吸納社會力量和民間資源，來共同發展海運事業，我國政府部門在該體系中具有一定的權威影響力。該體系的核心任務是做大做強海運船隊，提高國家海運競爭力。政府由于自身資源條件約束，需要動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務的生產。政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動者形成了相互依存的合作關系，政府的任務在于借助合作網絡來完成發展國家海運事業。重點是推進建立中央綜合管理部門、海運主管部門、國有資產管理部門和有關中央企業參加的網絡治理模式。

第三是企業間合作網絡。該合作網絡指國有相關企業集團為主要主體，通過共同學習、協商、合作等方式加強企業之間的合作，促進海運企業和大型工業貿易企業自身發展為主，同時導入國家海運事業發展任務的海運公共管理體系。一是建立海運企業聯盟，以降低成本，提高服務效率和服務質量為共同目標，建立多家本國海運企業為主體，以海運信息共享，航線互換、共同派船，艙位互換等為治理內容的合作網絡；二是建立聯運合作網絡，海運、鐵路、公路、港口合作，建立穩定的協調機制；三是建立承托(租)合作網絡，以穩定運輸和貿易經濟運行的運輸貿易合作網絡，開展以穩定運輸價格和保障持續運輸為主要內容的網絡治理。

四、我國國際海運網絡治理模式的運行機制

治理機制是網絡治理的核心問題，治理機制的有效性直接影響治理模式的實現。國際海運網絡治理必須建立以下五個基本機制。

(一)信任機制

海運網絡治理是多個主體互相依賴的結構，主體之間沒有上下級的隸屬關系。因此，信任是一種核心的凝聚力要素，它的作用等于科層制的合法權威。信任是合作關系的粘合劑，信任的缺乏會破壞聯盟關系。在海運網絡治理的實踐中，一方面，政府要建立各種信息披露機制、監督機制乃至評估機制，通過實踐來建立各行動主體之間的信任關系；另一方面，更要以道德倫理建設為依托，在思想上和文化上對各主體進行深層的精神教育，使各主體的行為能夠滲透以公共利益為本位的品質。重點是建立政府部門間和航貿企業集團之間的信任關系，可以通過研究分析國外同行的做法或國內外具體案例，確立公共價值觀，展示其效果。

(二)互動機制

互動機制是網絡治理的內生機理。海運的復雜性任務特性要求行動主體通過互動以完成公共產品或服務。行動主體具有通過直接或間接的紐帶對其他參與者施加影響的能力和對環境的反應能力。互動機制不僅能促進相互的了解，而且可在公平的準則下增強信任，避免在交流中可能出現的不理解，從而有更多的機會來進行思想交流或資源交換。重點是國家海運主管部門和海運企業集團在海運網絡治理過程中的主動性，積極爭取和創建更多的互動機會和條件。

(三)合作機制

合作機制服務于網絡成員的活動過程，通過對關系序列的非有序重組，使之能迅速地組織精干的群體形成網絡結構。合作機制將通過對各級政府、企業關系的疏理，形成新的多邊談判方式，以鞏固共同的承諾，減少網絡結構和行為過程的不確定性與信息的不對稱性，形成新的合作環境。

(四)協調機制

海運網絡不是自發的關系，而是建立在有意識的協調努力基礎之上，倘若沒有這種努力，網絡就將解體。在網絡治理中，協調使參與者能在制定決策時進行溝通，并在信任與互惠的基礎上共同確立其戰略方向。協調能節約網絡的運行成本與參與者之間的交易費用，行動主體可以在充分小的摩擦成本的狀態下進行合作、交流與交易。

(五)維護機制

網絡治理的另一重要目標是要維護網絡的整體功效、運作機能，以及參與者間的交易與利益的均衡，需要制定大家認可的海運網絡治理運行規則，規范參與者間的交易行為，保障參與者間信息共享的權利，最大限度地降低信息的不對稱性，固化共同價值觀，減少海運網絡治理中的機會主義和道德風險。

(責任編輯 曾毅生)