我國農民工養老保險與市民化的制度創新

摘要：農民工養老保險有利于提高農民工市民化需求和能力，實現農民工完全退出農村，進入城市和融入城市。農民工市民化取向的相對獨立型、直接擴面型和仿城型三種主要養老保險模式都沒有處理好促進農民工市民化問題。應將就業穩定的農民工直接納入城市養老保險體系，將就業不穩定的農民工分兩種情況區別對待，建立農民工過渡性個人賬戶養老保險，推進農民工養老保險與市民化的制度創新。

關鍵詞：農民工；養老保險；市民化；制度創新

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)06－0847－05

在我國農民工市民化進程中，農民工養老保險與其市民化有著緊密的聯系，它是促進農民工市民化的關鍵性制度因素。由于農民工養老保險制度的缺乏和不完善，致使農民工在市民化進程中表現出一定的兼業性和不完全性，無法真正實現市民化。基于此，本文擬從農民工養老保險與農民工市民化二者的關聯角度，就切實解決農民工這一社會保障方面的問題予以探討。

一、農民工養老保險與農民工市民化的關系

(一)農民工養老保險有利于提高農民工市民化需求和能力

農民工市民化就是指在工業化、城市化進程中，那些既具有市民化需求又具有市民化能力的農民工在城市定居融合的過程。目前，農民工市民化面臨兩大問題：一是提高市民化需求；二是提高市民化能力。農民工必須同時具備這兩個條件，才能完成市民化。解決這兩大問題，必須分析影響農民工市民化需求和能力的關鍵因素，從制度政策上找準兩者的結合點，既能有利于提高市民化需求，又能有效地提高市民化能力。從實現農民工市民化的前提條件分析，根本在于就業；從農民工市民化的主要顧慮分析，主要是養老、疾病、失業等市場風險。因此，提高農民工市民化的有效需求和能力，核心問題在于為農民工提供求職就業和化解市場風險所必需的制度保障。從制約農民工市民化的制度性障礙看，戶籍、土地、就業、保障、住房、教育等制度，無不對農民工市民化產生一定的影響。但若對各項制度在其市民化進程中的作用機制和重要性進行深入分析，結論是社會保障是制約農民工市民化的核心問題。

創新農民工養老保險制度，幫助農民工把握并創造更多的就業機會，化解市場風險，使他們的收入能夠維持自己及全家在城市中低水平的生活費用。這樣，農民工對市民化的需求和能力就能得到有效提升。同時，解除了后顧之憂的農民工還可以轉化為新的消費群體，潛在的市場可以轉化為現實的不斷擴大的市場，經濟的良性循環就會創造更多的就業機會，規避市場風險，為農民工市民化提供更大空間。

(二)農民工養老保險有利于實現農民工完全退出農村

以農民工養老保險替代傳統土地保障，有利于實現農民工市民化的第一個環節——完全退出農村。農民工養老保險的缺乏與制度不完善，強化了傳統土地保障的功能。農民工對土地保障的依賴，制約了他們從農村退出。無論是離土不離鄉，進廠不進城的農民工，還是離土又離鄉，進廠又進城的農民工，仍是集體土地所有者中的合法一員，不愿割斷同土地的“臍帶”關系，導致他們在退出農村時出現“退難”問題。根本原因在于農村缺失養老保險的同時，城市又無法為農民工提供合適的養老保障。

可以對那些工作和收入都比較穩定的農民工實施土地流轉征用的養老保險制度，以土地換保障，促進農民工退出農村。由于農業收入在那些進城工作和收入都比較穩定的農民工總收入中已不再重要，他們也不再從事農業勞動，更沒有再從事農業勞動的愿望，土地只是其最后的生活依托。對這類農民工而言，割斷其與土地聯系的條件基本成熟，參加城市養老保險的能力和愿望大體具備。因此，可以實施土地換保障，直接將其土地換保障的收益計入農民工個人賬戶，納入城市養老保險體系。這既有助于農民工從農村退出，又加速農民工城市沉淀與融合。如果將農民工進城后能否享受最低生活保障與其是否將承包土地使用權一次性出讓掛鉤，相信進城農民工對土地的眷戀程度會大大降低，更有信心在城市中生存，向市民轉變。

(三)農民工養老保險有利于實現農民工完全進入城市

農民工養老保險能促進城鄉勞動力市場一體化的形成和發展，有利于實現農民工市民化的第二個環節——完全進入城市。從勞動力市場與農民工進入城市的關系看，外部勞動力市場制約農民工進城。因為它具有次屬勞動力就業市場的性質，條件差，變化大，要求苛刻，處分隨意，以及晉升機會較小等特點，且該市場上的工資是由勞動力的供求決定的。為了實現企業或內部市場勞動力的集體利益，共同對外部市場勞動力形成的利潤進行瓜分，如采用低工資、無福利待遇、臨時工的方式進行雇傭，實際上制約了農民工城市進入。

分析制約城鄉勞動力市場一體化形成的因素，主要有養老保險制度、農村土地產權制度和戶籍制度三個方面，其中養老保險制度是核心。因為農民工有了養老保險，農村土地產權制度改革就有了基石。土地制度并不是制約農民工市民化的關鍵所在，農民工退出農村難，難在農村養老保險體制不健全，城市又得不到保障。農民工有了養老保險，居住地登記的戶籍改革也有了支撐。因為戶籍制度也不是農民工成為市民的最大障礙，它只是調控農民工市民化的一種手段，真正改革困難的并不在于戶籍制度本身，而在于與其相聯系的社會保障等福利制度。因此，創新農民工養老保險制度，可以加快農民工進入城市的步伐。

(四)農民工養老保險有利于實現農民工完全融入城市

適合農民工的養老保險，有利于實現農民工市民化的第三個環節——完全融入城市。從農民工養老保險與農民工回流的關系分析，盡管農民工回流的原因有回鄉創業、家庭原因和在外就業困難等，但是，沒有合適的農民工養老保險，不能享受城市社會保障待遇是根本原因。

近年來，政府越來越重視農民工在城市中的權益，試圖將農民工納入城市養老保險體系，使其真正得到城市社會接納。城市社會在社會保險上對農民工的接納，會大大促進農民工在城市的融合速度。可是目前各地對農民工養老保險尚在試點之中，真正享受到養老保險的農民工數量很少。對農民工來說，具有實質性意義的養老保險，最主要的就是農民工自己買保險，在銀行存款或購買城市中的房產等能夠支持其在城市生存下去的資產。而這對于靠打工為生的農民工來說，只是其中的極少數能夠做到，絕大多數的農民工工資收入低下，只能維持即期消費，沒有更多收入購買保險或在銀行存款。城市無法為農民工提供合適的養老保險，或者未真正被納入城市養老保險體系，他們在城市生活的顧慮始終不能取消，也無法在城市扎根下去。當面臨年老、遭受意外等無能力在城市繼續生存下去時，只能返回農村靠土地為生。缺乏養老保險造成農民工進入城市的程度不深，將嚴重制約其進一步融入城市。

二、當前農民工養老保險制度不利于解決農民工市民化問題

(一)相對獨立型養老保險不能適應農民工市民化

相對獨立型養老保險是專為農民工量身定做的一種養老保險模式，該模式把農民工作為城市化進程中涌現出的一類特殊勞動群體，不同于城市職工和傳統農民。由于我國多年的二元經濟結構，在城市化進程中，這一特殊群體還將在未來一段時間內長期存在。因此，應為農民工建立一種相對獨立的養老保險制度。總的看，相對獨立的養老保險制度，沒有歷史欠賬，政府負擔也較輕。它最適合流動性較大，在城市定居可能性較小的農民工。因為該模式同城市養老保險制度保持了相對獨立性，費率水平較低，并且農民工繳費形成的社會保險權益能全部隨農民工流動，基本符合農民工的特點。但這種模式對那些市民化程度較高、流動性較低的工資勞動者型的農民工來說，缺乏使他們轉變為市民的機制，不能滿足其市民化的需要。盡管該模式向流動性較大的農民工提供了一定的保障，可是保障也只是其進城務工期間的一些收入保障。相對獨立的養老保險還會帶來基金分散管理等問題，既不利于整個養老保險體系內基金的完整性，也不利于將來與城市養老保險制度接軌。該模式也忽視了由整個社會化解風險的社會養老保險建制初衷，較低的統籌層次不能實現社會養老保險的社會功能。因此，這種模式仍在一定程度上體現了城市的“本位主義”，不能從根本上解決農民工的養老保險問題，反映出我國傳統的“城鄉為界”的二元社會養老保險制度安排不能適應農民工市民化的新情況。

(二)直接擴面型養老保險不能滿足農民工市民化

直接擴面型養老保險是考慮到我國目前已基本建立起了城市職工養老保險制度。從法律角度看，該模式是適用于包括農民工在內的各類職工。農民工作為城市化進程中的一支隊伍，他們進城務工符合社會歷史發展的客觀趨勢，為其建立養老保險制度應一步到位，直接納入城市養老保險體系，即通過城市養老保險制度的擴面來解決農民工養老保險問題。許多省市就是以城市養老保險制度為基礎，制定相應的實施辦法為農民工辦理養老保險。該模式雖然是從以“城鄉為界”到“產業為界”的一大突破，制度上保障了公平，節約了建制成本，緩解了當前城市養老保險支付負擔過重的壓力，符合未來構建城鄉一體化養老保險體系長遠目標的要求。但是，它也沒有處理好促進農民工市民化問題。因為這種模式提供的養老保險項目及繳費能力要求與城市居民很接近。并且，“統賬結合”的養老保險模式實際上只對那些可能在城市定居的農民工有吸引力。它更適合市民化程度較高、流動性較低的工資勞動者型的農民工，而不適合流動性較大，在城市定居的可能性較小的農民工。因為只有在城市定居才能獲得社會統籌部分的養老保險權益。該模式提供了和城市居民相近的養老保險，但是缺乏戶籍制度改革與之相配合，大部分參加直接擴面養老保險的農民工仍然不能順利實現市民化，原因是和戶籍制度緊密結合的社會救助和社會福利并沒有向他們擴面。由于二元戶籍制度引致的許多現行行政制度已固化多年，一些隱性的福利差異也不是短時間就可以改變的，因此，僅僅在形式上實現農民工養老保險是不充分的。直接擴面模式對收入相對城市職工普遍較低收入的農民工而言，繳費標準仍然較高，農民工負擔過重，參保比例低下。由于農民工流動性大的特點，絕大多數農民工連續繳費達不到城市職工繳費15年的年限規定，只能選擇退保，而退保只退個人繳費部分，企業給農民工的繳費不退，留在城市。利益受損的農民工高退保率不僅表明直接擴面模式與農民工流動性較強之間的矛盾，而且反映出這一模式并沒有較好地接納農民工這一群體，農民工市民化需求得不到滿足。

(三)雙低型(或仿城型)養老保險不利于農民工市民化

這種模式，是針對城市職工養老保險門檻過高的現實，從農民工及企業承受能力角度考慮，在城市職工養老保險體系的基礎上，主要通過降低繳費基數和繳費比例等方式，降低農民工參保成本，相應的農民工享受養老保險待遇水平也適當降低，即“低門檻準入，低標準享受”的保險模式。該模式實際上是目前我國農民工養老保險制度改革的一種路徑選擇，體現了政府對保障與維護農民工養老保險權益的高度重視。它從制度設計上體現了社會公平，在保持制度體系統一性的前提下，降低了農民工的參保成本。統帳結合的仿城型農民工養老保險，也易于保險關系的轉移與銜接，易于將來與城市養老保險制度接軌，有利于農民工養老保險權利的實現。但從實質上看，雙低型模式，不過是直接擴面型的一種延續，也要為農民工單獨建立養老保險制度。它承認目前城鄉割據的二元社會保障體系，割裂了城市與農村勞動力的養老保險界限。繳費成本的降低，對城鄉統一的勞動力就業市場的形成會產生一定的負面影響。較低的保障水平，還限制了收入較高的農民工養老保險水平的提高。這都不利于農民工市民化需求。

顯然，無論是農民工市民化取向的相對獨立型、直接擴面型還是雙低(仿城)型模式，其保障對象的選擇性(只是分別適合農民工中的部分人口)、項目的不全面性、水平的有限性和權益的受損性，說明目前的農民工養老保險制度，都沒有處理好促進農民工市民化問題。當前各地農民工養老保險仍然只是選擇了其中一種模式，因此，必須推進農民工養老保險與市民化的制度創新，本著廣覆蓋，保基本，多層次，可持續的原則，構建多層次農民工養老保險體系，將三種模式組合，構建多層次農民工養老保險期限體系。

三、推進農民工養老保險與市民化的制度創新

根據農民工的不同特征，對其進行分類，在分類的基礎上分層次地解決不同類型農民工養老保險問題。在建立農民工過渡性個人賬戶養老保險基礎上，考慮接軌問題。

(一)將就業穩定的農民工直接納入城市養老保險體系

這類農民工大多在特定城市居住多年，有固定住所、單位和收入，職業相對穩定，流動性不強。他們思想意識、行為方式、生活習慣與城市居民大體一致，希望能在城市長期生活下去，屬于只存在身份差別的完全市民化農民工。因此，各地可設置這類農民工進入當地城市養老保險的門檻，比如在城市居住達3年或5年以上，有穩定工作崗位和收入來源、有固定住所等等。凡是符合條件的農民工，應當將其納入到城市養老保險體系中去，使他們與原城市居民的權利義務相同。從推進養老保險制度創新的角度看，將這類農民工納入城市養老保險體系，由于其繳費進入整個社會統籌部分，可以適當減輕當前城市居民基本養老保險的支付壓力，有利于促進城鄉統一的養老保險制度的形成，體現社會保障的公平性、普遍性。從推進農民工市民化的角度看，將這類農民工納入城市養老保險體系，為進城農民工身份的轉變開通了渠道，促進了農民工市民化的進程。

(二)將就業不穩定的農民工分兩種情況區別對待

一種情況的農民工是長年在城市務工，其就業不穩定只是在不同城市之間流動，即市民化程度比較高的農民工，應盡可能將其納入城市養老保險體系。由于這類農民工的不穩定就業只是在不同城市之間的問題，實際他們是愿意長期務工在城市、生活在城市，只是流動性大而已。政府在政策上要給予引導，鼓勵用人單位積極吸納這部分農民工；同時也要為他們不斷提高職業技能創造有利的制度環境，比如免費或低收費對其進行職業技能培訓和信息咨詢，為其提供就業服務，使他們盡可能多地把握就業機會。增強他們永久留在城市的信心，鼓勵其加入城市養老保險。對符合“留城”條件的，可以同就業穩定的完全市民化農民工同樣對待，進入城市養老保險體系。

另一種情況的農民工是只在農閑或其他有限的時間進城務工，一年有相當一部分時間在農村，城鄉間頻繁流動，即市民化程度較低的農民工，應專門為其建立過渡性的個人賬戶養老保險。這類農民工就業很不穩定，城鄉流動性很高，沒有固定收入，很難承受每月按期繳納的相當數量保險費，城市養老保險制度本身也無力為其進行統籌，強制性地將他們納入城市養老保險體系顯然不現實。只能建立適合他們自身的過渡性的個人賬戶養老保險。隨著社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再將過渡性的個人賬戶養老保險納入統一的城市或農村養老保險體系，到時可通過折算權益方式解決向統一制度過渡問題。

(三)建立農民工過渡性個人賬戶養老保險的具體運作方式

一方面，從解決市民化程度較低的農民工養老保險的現實需要考慮，可以在農民工輸出地，為每一位外出務工的農民工登記造冊，建立一個過渡性的養老保險個人帳戶。帳戶采用完全積累制方式運行，農民工個人繳費、用人單位繳費以及政府的各種補貼與轉移支付全部計人賬戶。同時，對于這個帳戶進行分別管理，一部分是專門記錄農民工個人繳費情況的，另一部分記錄用人單位繳費和政府的各種補貼與轉移支付的情況，這樣劃分是為將來養老保險的接軌做準備。這種過渡性的個人帳戶是可以隨農民工的流動而轉移的，轉移時按新進入城市的標準通過折算轉入當地農民工養老保險帳戶，同時將參加養老保險的年限折算為當地繳費年限，并按當地計發辦法享受待遇。當出現農民工離開原參保城市進入新城市，使養老保險關系無法轉移時，可暫時封存其個人帳戶，保留其養老保險關系，待其達到領取養老金年齡時，將其賬戶余額轉至本人戶籍所在地。為減少農民工頻繁流動，可以規定在特定城市工作滿一定年限以上的農民工，流動時可以帶走務工期間用人單位為其繳納的全部社會統籌部分；未滿規定年限的，根據其務工時間的長短可帶走相應比例的用人單位為其繳納的社會統籌部分；政府的各種補貼與轉移支付部分不受年限的限制，隨農民工流動完全帶走。在農民工過渡性個人賬戶養老保險制度構建中，政府必須為其提供財政補貼。政府財政補貼包括中央財政補貼與省級財政補貼，中央財政應承擔起主要責任，省級財政補貼采取多交多補，少交少補，不交不補的原則，其補貼責任可隨經濟社會的發展和波動而適時調整，引導農民工在能力許可的情況下提高繳費能力和繳費水平。由于市民化程度較低的農民工，其流動性大，可以給每個農民工發放一張過渡性的個人帳戶卡，卡可以對應每個人的居民身份證號建立，其個人賬戶實行全國范圍內的一人一戶。無論何時何地，農民工只向此帳戶繳費，且該帳戶不能提前支取和退保。該卡的一切收、繳費業務可以委托各商業銀行或郵政儲蓄部門代為管理，并允許一定比例的基金進行安全性較高的投資，以滿足基金保值、增值的需要。過渡性的個人帳戶卡由農民工隨身攜帶，方便其查詢繳費記錄和帳戶積累情況。

另一方面，從統籌城鄉養老保險一體化的未來發展考慮，這部分市民化程度較低的農民工，待其市民化程度提高后，可以將其過渡性的個人賬戶積累額轉入城市養老保險體系，按規定折算繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金；因各種原因最終返回農村的農民工，達到規定退休年齡時，可以轉移其過渡性的個人賬戶進入農村養老保險體系，農村沒有建立養老保險制度的，將其帳戶余額一次性退還本人。在推進農民工市民化進程中，強調創新農民工養老保險制度的同時，還應加快構建與農村經濟發展水平相適應的農村養老保險制度，并在經濟發展較快的地區推進城鄉一體化的養老保險制度建設，實現農村養老保險與城市養老保險在制度上的接軌，為農民工真正進入城市提供較充分的制度保障。

(責任編輯 高文盛)