我國巨災事件應急管理的若干理論問題思考

摘要：對這次汶川地震災害的應急救援活動中暴露的問題進行了公共安全應急管理屬性方面的分析，在對我國應急管理體系建設進行回顧和應急管理理論研究現狀進行梳理的基礎上，探討了當前面臨的基礎理論問題和實踐效用問題，并歸納了其中亟待解決的關鍵技術問題。

關鍵詞：巨災事件；應急管理；公共安全；理論思考

中圖分類號：X43 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)04－0470－06

2008年5月12日14時28分，汶川發生里式8.0級地震，震中烈度為11級。這場特大的地震災害造成的死亡人數之多，財產損失之大，影響范圍之廣在我國地震史上實屬罕見。而我國的應急管理體系在此次巨災面前成功地經受住了考驗，并呈現如下特點。

第一，建立以行政首腦為核心的高效指揮機制。第二，國家應急力量主導應急救援全過程。第三，社會民間資源與國家力量主動協同。第四，災情信息的公開和透明增強了國家整體的抗災能力與信心，彰顯了信息溝通在災害應急中的重要作用。第五，現代科技與現代裝備的應用凸顯了當代災害應急救援的特點與發展趨勢。

此次巨災應急救援中也暴露了一些問題，對我國的應急能力與管理技術提出了重大挑戰。

其一，震災之后，應急預案迅速啟動，然而巨災下各類應急預案在預見性、時效性等方面暴露出來的問題給預案的實施帶來了嚴重挑戰。

其二，為了全面應對震災和協調軍、地、民各方救援力量，在救災指揮中設立了若干多層次的臨時管理機構，由于災情的緊急和非常態管理的要求，這些機構在協同救災中出現了行動無序和資源調配的低效率，給我國正在建設的應急管理體制提出了挑戰。

其三，震災后的通訊設施全部被毀導致通訊中斷，嚴重影響了救災的有效進行，這給建立在現代信息技術之上的行政管理系統和救援力量動員方式提出了挑戰。

其四，應急通道的全面中斷，應急物資總量匱乏與多品種物資供給不均衡之間的矛盾，使得應急物流問題如通道替代、物資調配、物資替代、物品儲運與分撥等，成為擺在未來應急管理體系建設中的一個突出位置上。

其五，震中區的災區社會管理問題凸顯。數十萬的軍隊與武警、專業救援隊伍、志愿者等需要專門的后勤支持，同時，數十萬受傷災民的醫療救助，還有數百萬災民的棲地安置，后續的災民渡夏過冬問題將帶來一系列的社會管理難題。

其六，巨災應急救援涉及到突發公共事件的監測、預測、報警、應急救援、次生災害控制、善后和災后重建等諸多環節，這些環節表現了應急管理的長期性特質，也預示著巨災后的非常態應急管理與常態下的政府管理將交叉共存，這對于我國各級政府的執政能力提出了挑戰。

上述問題僅僅反應了我國巨災事件應急管理中的某些問題，顯然，這些問題需要各級政府的理政智慧，也需要應急理論研究上的支持，需要專業應急技術的支撐。為了明晰和理順我國巨災應急管理的理論和相關技術存在的問題，從而指導我國公共安全管理理論和實用技術的研究發展，有必要先對我國重大公共安全事件的內涵進行界定，并對我國的應急管理體系建設的歷程進行梳理與總結。

一、重大公共安全事件的內涵

重大公共安全事件，是指其發生具有極大的不確定性，發展途徑和演變規律不確知，災害程度難以預計，常規防治手段失效，對一個區域的生命財產和生態環境造成嚴重損害，對社會穩定造成嚴重沖擊的緊急事件。重大公共安全事件一般由自然災害、重大生產事故、公共衛生事件、社會治安事件構成。重大公共安全事件的發生具有耦合性、衍生性、快速擴散性、以及傳導變異性等特征，是一種社會非常態事件，更多的表現為全新類型、全新危害特征，與常態社會下的解決方案有很大差異。

汶川大地震是典型的罕見的公共安全事件。地震發生前，難以對其進行準確預測。地震何時發生，震級和烈度多大等極為不確定。地震發生后，將沿著何種途徑擴散，會造成怎樣的次生災害，會與怎樣的社會和環境因素耦合演變成新的災害也不確知；常態的救援路徑與通信技術基本失效。但是地震對汶川地區以及四川數市的生命財產和生態環境造成了毀滅性打擊，影響四川地區乃至全國的社會生活秩序穩定。面對此類重大公共安全事件，常規的應對方法和手段不足以解決問題，需要整個國家資源和社會資源上下協同，傾力合作，共同應對。

近年來，我國的社會發展在加速，但固有的自然條件，不斷復雜化的社會經濟過程，以及新時期利益關系的錯綜復雜，使社會不穩定因素增多，新情況新問題層出不窮，造成我國重大公共安全事件形勢嚴峻，每年事故死亡約20萬人，經濟損失達GDP總量的6％。而突發事件帶來的時間緊迫，資源緊張，決策體制復雜，利益沖突，信息不完備，心理壓力，事件演化和衍生的不確定性等特點，為重大突發公共事件的應急決策和組織實施問題的解決提出了特殊的約束。

因此，基于重大公共安全事件本身的特性和我國應急管理體制的防災減災指向，重大公共安全事件的應急管理研究，應當是綜合自然科學、社會科學等基礎理論來揭示重大公共安全事件的發生發展規律，采用現代信息科學、計算機科學、安全科學、管理科學等現代科學技術手段，對潛在的公共突發事件進行監測、預測、警報、早期干預，對公共安全事件爆發后進行應急響應、聯動救援、重建恢復的全過程管理的活動。

二、我國重大公共安全事件應急管理回顧

我國的重大公共安全事件應急管理開始于2003年SARS爆發之后。這場席卷全國的公共衛生事件發生后，我國開始反思危機時刻的管理問題，并進一步認識到“各級政府在繼續加強經濟調節和市場監管的同時，必須更加重視履行政府的社會管理和公共服務職能，有效處置突發公共事件，切實保障公共安全”。由此，我國展開了構建國家應急管理體系的征程。

黨的十六大以來，我國全面加強了應急管理工作。黨的十六屆三中、四中全會明確提出“要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力”。2005年國務院召開了全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力。2006年以《國家突發公共事件總體應急預案》為龍頭的106項國家預案和31個省(區、市)總體預案的出臺，標志著全國應急預案框架體系基本形成。2006年7月7日，國務院印發《關于全面加強應急管理工作的意見》并再次召開全國應急管理工作會議，強調應急管理和指揮機構建設要進一步加強，初步形成了有特色的應急管理體制和管理模式。

其后全國各省市先后開展了“十一五”重大公共安全事件應急體系建設規劃編制工作。2006年10月11日，十六屆中央委員會第六次全體會議通過的“中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定”把“完善應急管理體制機制，有效應對各種風險”納入構建社會主義和諧社會的整體布局。2007年8月，國家頒布了《突發事件應對法》，逐步形成了以該項法案為核心的應急管理法律體系框架。2007年黨的十七大報告中指出要“堅持安全發展，完善突發事件應急管理機制”。2008年溫家寶總理在政府工作報告中指出，“要加強應急體系和機制建設，提高預防和處置突發事件的能力；加強對現代條件下自然災害特點和規律的研究，提高防災減災能力”，并將“進一步加強應急管理工作”作為2008年國務院57條工作要點之一。

從歷程角度總結，我國應急管理體系是圍繞“一案三制”來建設的，“一案”即應急預案體系，此體系包括六個部分：一是總體應急預案；二是專項應急預案，三是部門應急預案，四是地方應急預案，五是企事業單位應急預案，六是重大活動應急預案。而“三制”則分別是指管理體制、運行機制、法制。應急管理體制方面，包括集中統一的指揮機構，強大的社會動員體系，以事發地黨委和政府為主，有關部門和相關地區協調配合的領導責任制，應急處置的專業救援隊伍、專家咨詢隊伍。運行機制方面，包括監測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協調機制、分級負責與響應機制、公眾溝通與動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制和社會治安綜合治理、城鄉社區管理等。法制建設方面，主要是依法行政，努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化和法制化軌道，并注意通過對實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。

從實踐操作層面來看，我國近年來應急體系建設的內容主要集中于以下幾個方面的內容：應急預案編制、預警監測體系建設、應急指揮平臺、應急隊伍和資源建設、應急教育與培訓體系建設、應急恢復與重建等方面。這幾方面的內容不僅需要應急管理相關理論的支持，更需要應急管理領域專業技術的支持。

三、我國應急管理的理論研究現狀

我國應急管理的理論研究起始于公共危機管理和預警管理，例如20世紀90年代成思危等人對金融危機方法的研究，畢大川等人對宏觀經濟預警與工農業經濟預警的研究，佘廉等人對企業危機預警原理與方法的研究。2001年美國9.11事件之后，公共部門危機管理的研究開始進入發展期，一些課題也相繼出現。中國科學院牛文元教授，北京大學丁元竹研究員，中國人民大學張成福教授：孫柏英教授，中國社會科學院馬曉河和臺灣空中大學洪秀菊博士，瑞典Crismart的Bengt Sundelius教授、Eric Ste兩位博士等先后對中國公共危機管理與政府責任問題相關領域進行了深入的研究。清華大學薛瀾教授主持的“社會變革中突發事件應急管理”課題，其課題成果《危機管理；轉型期中國面臨的挑戰》初步勾勒出了應急管理體系的基本框架。2003年“SARS”風波之后，中國公共危機管理理論研究開始聚焦于某一個領域的研究，即從政府責任問責機制和公共服務的角度探討公共衛生和健康領域的危機化解和保障問題。從此，我國應急管理研究開始逐步深入。近幾年來，我國應急管理理論研究主要是針對以下幾個方面開展的。

(一)災害應急管理體系的建構

我國的應急管理體制是以“一案三制”為核心構建的，針對我國應急管理體系不完善的現狀，我國學者分別從建立和完善各類預案，建立健全應急管理的體制、機制、法制等各種不同角度提出相應建議。總體來看，此類研究主要集中于這樣幾個方面：其一，從政府的責任和權力的角度強調政府在整個應急管理體系中的核心作用。其二，從宏觀上構建應急管理體系的結構框架。其三，針對不同致災領域，提出應急預案建立的原則和策略。其四，針對不同的應急管理客體，探究其內在的發生、發展、演化規律，即機理研究。這些研究對理論界和政府部門的實踐起到了重要作用。然而不足之處在于缺乏應急機制的支撐。應急管理異于一般管理，需要配套的應急機制保障應急體系良性運轉。這些機制包括體系運行機制，預防預警機制，平站轉換機制，資源保障機制、評估機制等。

(二)災害事件應急技術研究

應急管理具有很強的實踐性。不同的致災領域，致災機理不同，需要不同的應急技術來給予支持。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件可以分為自然災害、事故災害、公共衛生事件、社會安全事件四種類型。目前，我國應急管理對災害事件應急技術的研究主要集中在對重大生產事故的應急處置研究及應急技術的初期開發上，例如對危險化學品應急技術和海上溢油應急技術的研究和開發。但是，這方面的研究缺乏重大災害事件下的應急決策機理研究，因此關于應急資源的布局理論和技術、多點配送的資源調度理論和技術、應急聯動方案動態調整方法等研究尚未成熟。

(三)災害事件預警理論的研究

預警是應急管理中的一個重要階段，其根據突發公共事件的特征，對可能出現事件的相關信息進行收集、整理和分析，并根據分析結果進行相應的事前防范和警示，從而避免事件的發生或者減少災害帶來的損失。目前重大災害事件預警的研究思路和方法已逐步成熟，例如對于公路、鐵路、水運、民航交通災害預警管理的研究，對于煤礦預警系統的研究，基本遵循了在揭示災害致災機理的基礎上，對各類致災因子進行識別、監控和診斷，并通過積極的防災避災措施與對策，實現對各類災害的有效預警和預先防范。尚未系統建立對重大災害事件演化機理與規律的科學系統理論，取得的相關理論成果還有限，特別是缺乏預警信息快速生成方法、重大災害事件的診斷與預測、早期干預原理與方法等研究成果。

(四)應急心理及其干預方法研究現狀

突發公共事件發生后會導致人們在心理、認知、情感和行為上出現功能失調及社會混亂，有效的應急心理干預十分必要。

我國在20世紀80年代就開始了相關方面的嘗試，1994年的克拉瑪依大火事件揭開了突發公共事件心理干預的序幕。目前，關于應急心理干預主要側重于對于救助技術的技術手段和方法的研究，例如溝通技術、放松技術、疏導技術、傾聽技術、引導崇拜技術與冥想靜心技術、激情宣泄技術、情愿相克技術等。但關于災難事件中公眾認知的社會支持程度，易感人群與心理疾病的關聯，人口學變量等對聚眾行為的影響仍有待進一步探討，關于如何通過事件相關的信息發布以及對信息發布相關因素的調整，來控制干預重大災害事件中聚眾心理產生、防止聚眾行為出現的研究尚未全面展開。

(五)應急科技創新體系研究現狀

依靠科技和管理是提高社會應對突發事件應急管理能力的重要環節。在“十一五”國家的各種科技規劃中，都為公共安全領域的科技發展和管理研究設立了研究計劃。在技術開發和工程實施方面，國家科技部和發改委已經分別在突發事件應急的技術研發和體系建設層面設立了相應的重大項目(例如國家科技支撐計劃資助“國家應急平臺體系關鍵技術研究與應用示范”重大項目)和建設規劃予以支持，在部分領域利用已有技術初步建立了應急監測預警系統和應急信息系統平臺。但是，要使這些耗費大量國家資金建設起來的技術和工程平臺、系統能夠更加充分地發揮應急管理作用，還亟需通過展開大型的、綜合型的基礎科學研究計劃項目，以便更清楚地認識應急管理中的基本科學規律，為那些系統和平臺結構的完善性、應對決策的科學性提供堅實依據。

四、我國應急管理研究存在的有關理論問題

前述研究現狀的歸納表明，我國重大突發公共事件的應急管理理論是相對不成熟的，應急管理領域仍有諸多的科學問題亟待解決。

(一)缺乏應急法規與政策方面的法理研究

應急法規和政策法理的研究不足，主要體現在以下幾方面：對于我國應急救援重要力量的軍隊和各種專業力量的介入，我國的法規缺乏關于如何處理軍地協同以及多主體協同的規定；應急救援時，對醫院、場館等公共資源與水食電通等資源征用，缺乏征用規則和補償機制；對于學校及公共場館等特殊的大規模人群集散的主體，缺乏災害情景下的停業(課)與疏散的自動觸發響應等動態應對的規定；缺乏志愿者行為規則，缺乏公民募捐、領養孤兒等行為規范，難以規范地將社會公民的主動介入行動有效納入到整個國家的應急救援體系當中；缺乏對巨災保險政策的合理設定，而長期依賴以國家財政為支持后盾的災后救濟體制，不利于分散災害帶來的風險；長期依賴國有資源進行應急救援，在專用裝備與特種技術的市場化與社會化配置方面，缺乏相關政策方面的支持。

(二)缺乏專業應急救災技術及選擇策略理論

應急救援研究是一個實踐性很強的領域，針對不同災種，不同危險源，不同事件而需要不同的專業技術進行應急處置。現實實踐對應急專業技術及其選擇策略的渴求，顯示出相關領域研究匱乏的現狀。這主要體現在以下幾個方面：

第一，缺乏專業應急救災技術的開發和系列技術產品的研究。此次汶川地震即暴露出探測、搜救、特殊通信、報警、影像識別、危險源識別等關鍵技術的缺乏和不足。

第二，缺乏專業應急救災工程裝備與工具。國內缺乏對于一些專業挖掘、起吊和特種醫療設備的生產能力，原因之一在于對其技術基礎研究缺乏。

第三，缺乏現代專業應急救災技術與傳統救災技術的合理配置研究。現代社會的應急體系是基于現代信息技術之上構建的，而巨災往往會摧毀這些基礎設施，顯然，不能完全依賴現代技術而應重視傳統技術包括手工方式的救援技術。因此，需要研究傳統手段和現代手段如何互相補充和替代。

第四，缺乏專業應急資源與物資的配置與替代技術。應急救援中涉及大量的物資調配和儲運分撥，災害的發生將會對常態下的儲運方式和配置方式產生破壞性影響，因此，迫切需要關于應急物流中交通替代、物資替代、物品配置、均衡分撥等技術的研究。

第五，缺乏心理干預技術的系統研究。突發事件中的極端環境條件使人民群眾受到驚嚇，災后受傷災民及其親屬產生心理疾病，特別是受災兒童的心理康復，需要專業的和長期的心理輔導與救助。

(三)缺乏專業應急隊伍與人員的培養與教育體系

應急救援中需要專業的技術支持，還需要專業的應急隊伍與管理人員的保障。應急隊伍不僅包括掌握專業技術的專業救援人員，例如專業的救援隊伍，專業的疾控隊伍和專業的工程隊伍，也包括專業的應急醫護人員和專業的應急管理人員。在我國，專業化救援隊伍的缺乏始于專業化救援隊伍培訓機構和教育體系的缺乏；專業應急醫護人員的缺失主要表現為專業醫護與心理咨詢專業的教育體系的缺失；而專業應急管理人員的缺乏則源于專業應急管理人員的培養和黨政干部績效評估體系的缺失。因此，建立專門的應急技術教育培訓機構、健全應急專業醫護和心理咨詢的專業教育體系、建構以專業法規為基礎的應急事件管理規則和程序、合理調配和評估應急管理干部等問題亟待解決。

(四)缺乏減災技術的科技研究與產品開發

減災是應急管理的指向之一，缺乏減災技術的科技研究和產品開發成為制約我國應急管理的另一因素。這主要體現在三方面：缺乏基于3s技術(RS，GPS，GRS)的災害監測與預警技術，從而限制了應急管理的關口前移；缺乏快速救援與恢復技術，導致救援窗口時間內的救援低效；缺乏報警信息傳遞技術與控制技術，致使信息傳遞過程中的失真和失效，不能有效支持響應決策的制定。

五、我國災害事件應急的關鍵理論與技術問題

我國災害事件的應急管理還處在起步階段，無論是理論還是實踐中都存在大量的問題亟待解決。高效的災害事件應急管理有賴于其中一些關鍵理論和技術問題的解決，這些關鍵理論與技術問是應急管理研究中的節點和難點。概括起來，我國災害事件應急管理的關鍵理論與技術問題存在于以下幾個方面。

(一)預警信息的基礎理論問題

災害事件與狀態的動態信息及其多尺度獲取理論、災害事件監測的多源異構信息集成與傳遞理論、災害事件預警信息的規范和標準化理論、災害事件多源信息(正式與非正式信息)與社會系統的作用理論、突發事件應對中的信息管理控制和公共溝通決策等理論，共同構成了預警信息的基礎理論問題。這些基礎理論問題的解決將為災害預警信息的生成、收集、傳遞、處理以及決策輔助，提供重要的理論支撐。

(二)應急資源的基礎理論問題

應急資源的組織形態理論、應急資源的選擇理論、基于災害風險的應急資源布局理論、基于聯動的應急資源柔性調度理論、應急資源管理的標準制定、基于“平戰轉換”的應急資源征調用與補償理論、應急資源優化技術等問題是應急資源方面的基礎理論問題。這些基礎理論問題需要從我國目前的應急體系建設的現實出發，運用運籌學、組織學、計算機學和決策理論等方面開展多學科的研究。

(三)應急法理、法規的基礎理論問題

應急主體的責權分配理論問題、應急決策及救援體系的組織設計，運行機制和評估問題，應急主體多目標沖突的協同理論問題，應急主體的激勵理論問題，復雜條件下大規模人群的疏散及其資源占用的法理和法規問題，成為我國應急法理和法規的基礎理論問題。這些問題的理順，將為我國應急管理活動有法可依提供支持。

(四)應急技術與方法問題

應急決策動態博弈技術問題，突發事件應急決策的有效性評估方法問題，事件演化和衍生情況下的應急救援資源優化配置方法問題，救援設備選型技術問題，突發事件的動態信息獲取的新方法問題，應急預案動態生成理論和應急技術的集成應用方法等，都是應急技術與方法中的基礎問題。這些問題的解決，將會給應急管理的微觀操作提供指導。

總之，突發公共安全事件的應急管理是一個復雜的體系與過程，具有多主體、多因素、多尺度、多變性的特征，包含著豐富而深刻的復雜性科學問題。因此，需要綜合運用管理科學、系統科學、工程科學、信息科學、心理科學、災害科學、社會科學等領域的理論與方法，在從現象到事件的孕育、發生、發展、擴散、衰減、消亡、重建的演化過程中，運用科學方法去刻畫公共突發事件以及參與者的活動狀態、演變過程、應急管理與決策過程等，從而推動我國公共安全科學領域持續健康地發展。

(責任編輯 徐家英)