經營性公路價值流轉機制及政府規制問題研究

摘要：研究了合理收益與合理收費標準的雙重規制目標，分析了規范公路特許經營制度，健全公路收費標準形成機制等問題，提出了建立收益動態監管體系和政府調控機制等規制措施。

關鍵詞：經營性公路；價值流轉；政府規制；動態監管

中圖分類號：F540.43 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)04－0511－05

中國經營性公路得以產生和發展的原因主要有三：特許經營制度的不斷完善掃清了經營性公路發展的制度障礙，產權屬性的研究探索為經營性公路發展奠定了理論基礎，社會經濟環境的變化為經營性公路發展提供了良好的外部環境。目前，在全國收費公路中經營性公路約占20％，大大改變了高等級公路建設單獨依靠政府投資的局面，緩解了公路建設資金不足的壓力，為公路交通發展做出了突出貢獻。但也應當看到，經營性公路發展中還存在不少問題，諸如項目收益能力較差，無法按時收回投資并取得合理回報；項目收費標準過高，損害社會福利和公眾利益；投資者收益過高，卻因簽有不規范的特許經營協議無法提前終止收費等。

如何改變這種狀況，在我國經營性公路未來的發展過程中又如何實施有效管理，無疑成為當前我國公路交通領域的一個重要課題。依照現代經濟理論，政府規制是保障收費公路等自然壟斷行業公眾利益和社會福利的重要手段。目前理論界對收費公路(高等級公路)政府規制問題已有較深入研究，但專門針對經營性公路政府規制問題研究的較少，基于經營性公路價值流轉進行的政府規制研究更少。剖析經營性公路價值流轉機制。從價值流轉過程存在的問題著手對經營性公路政府規制問題展開研究，有利于抓住問題關鍵，提出針對性規制措施，促進經營性公路持續健康發展。

一、經營性公路及其價值流轉機制

(一)經營性公路及其特征

依據國務院2004年頒布實施的《收費公路管理條例》，收費公路分為收費還貸公路和經營性公路兩類，經營性公路是指國內外經濟組織投資建設或者依照公路法規定受讓政府還貸公路收費權的公路，有以下特征：一是經營性公路投資運營主體是社會經濟組織而非政府部門。二是經營性公路的經營以政府特許為前提。三是公路經營權是公路經營企業的“資產”，經營者通過經營該資產獲得利潤。四是經營者獲得公路經營權的方式有直接投資建設與受讓兩種方式。五是公路經營權依托于公路實物資產，公路基礎設施的公益性決定了經營性公路的經營者也肩負一定的社會責任。國家發展經營性公路的主要目的在于發揮“借雞生蛋”的作用，引進民間資金、社會資金建設公路基礎設施，緩解公路建設資金不足的壓力。

(二)經營性公路價值流轉機制

社會生產活動需要資金的參與，市場經濟體制下，資本的運動過程就是社會生產活動中的價值流轉過程。根據馬克思主義政治經濟學原理，對于產業資本而言，價值運動過程為G－W－…－P－…－W‘－G’，其中資本在運動過程中得到了增殖。公路價值流轉是指從通過投入資本建設形成公路資產到提供通行服務收回投資并獲得回報的流動過程。公路資產屬性及產權屬性的界定，給公路產權流動奠定了理論基礎，為中國經營性公路價值流轉提供了條件。見圖1。

作為公路產權流動中的主線和支撐，經營性公路價值流轉(資金運動)過程和一般產業資本價值流轉過程既有相同點又有不同之處。相同之處是經營者資本都經過了G－W－G'的過程；不同之處有：一是經營性公路價值流轉中，經營者擁有的資產是一種政府特許權，通過特許經營公路資產、收取車輛通行費實現資本的增殖。二是特許收費權依托的公路基礎設施具有自然壟斷性和社會公益性，要求政府對經營者進行有效規制。三是經營性公路價值流轉中政府、經營者、社會公眾各得其所，實現了多贏目標。

按照經營者獲取公路經營權的途徑不同，可將經營性公路分為轉讓經營權的經營性公路和國內外經濟組織直接投資建設的經營性公路兩種，其價值流轉機制略有差異。

對于轉讓經營權的經營性公路，整個價值流轉過程主要流轉環節有兩個：其一是經營權轉讓環節的價值流轉，公路經營者的資產在該環節轉換為公路特許經營權。其二是公路通行服務提供環節的流轉，經營者通過向使用者提供公路通行服務獲得收益。通過這兩個環節，公路經營者實現資本的增殖。

對于經政府特許，由國內外經濟組織投資建設的經營性公路，價值流轉可以匯總為一個過程：高等級公路資產形成、通行服務提供中的價值流轉。在此過程中，經營者直接投資建設高等級公路，將擁有的資本轉變為公路資產，國家擁有該公路資產所有權的同時將該公路項目一定期限內的收費經營權讓渡給經營者，公路經營者依據特許經營協議，在規定期限內享有對公路的占有、使用和收益等權利，進行收費運營，實現資本的增殖。

(三)經營性公路價值流轉中的利益透析

經營性公路價值流轉機制實現了政府、經營者、使用者的多贏，優化了公路交通資源配置，促使了公路交通快速發展。

通過公路價值流轉，政府將已建成公路的收費經營權轉讓給經營者，將未來一定期限內可持續獲得的現金流提前變現，用于新的項目建設；或者通過特許投資者直接建設、運營高等級公路，充分利用市場機制發展公路交通，有力緩解了政府基本建設資金不足的壓力。此外，公路基礎設施的發展促進了整個國民經濟的發展，政府稅收增多，財政收入增加。

經營者通過受讓政府還貸公路經營權或者直接投資修建高等級公路，將閑置資金轉化為可以獲得利潤的資產(一定期限內的公路經營權)，通過對高等級公路的運營管理，向使用者提供通行服務并征收車輛通行費，實現資本的增殖。

與一般公路相比，高等級公路具有行駛車速高、通行能力大、運輸費用省、行車安全等特點，使用者在高等級公路上通行一般可以獲得較普通公路更多的效益，即公路級差效益。雖然使用者要向經營者交納一定通行費，但現行公路收費標準制定機制明確要求收費標準應以級差效益為上限，對于公路收費標準和級差效益的比例關系，世界銀行建議為30％～50％，亞洲開發銀行建議不超過30％。由此可以看出，使用者交納通行費后在高等級公路上通行并沒有增加經濟負擔，而是獲得了更多利益。

二、經營性公路價值流轉機制存在問題及其成因分析

公路特許經營制度的確立為經營性公路的價值流轉奠定了良好的基礎，但實踐中多種因素的影響使得經營性公路價值流轉機制還存在不完善之處，主要表現在以下幾個方面。

(一)經營權轉讓制度不規范導致政府的利益受損

針對轉讓經營權的經營性公路，由于經營權轉讓制度不規范，缺乏必要的約束機制，價值流轉第一個環節中政府利益容易受到損害。

第一，法律法規體系還不盡完備，政府有關部門認識不統一，致使在實施經營權轉讓工作中表現出一定的“隨意性”。第二，雖然《公路法》、《公路經營權有償轉讓管理辦法》對經營權轉讓審批作了規定，但實際工作中由于審批程序仍出現了諸多問題，需進一步探索，針對這種情況，2006年11月交通部發出《關于進一步規范收費公路管理工作的通知》中明確規定“暫停收費公路收費權轉讓”。第三，公路經營權轉讓價格確定不科學。公路經營權轉讓應進行評估，由于公路經營權只是依附于公路實物資產之上的無形資產，采用收益法評估比較合適。收益法評估下公路經營權價格和公路特許經營期限內通行費收入關系密切，在收費標準和收費期限既定情況下，主要影響因素是交通量，而目前公路交通量預測的精確性、科學性還有待于進一步提高，使得收益法評估公路經營權價格缺乏精確性。

(二)不同項目之間具有差異性，經營者收益不平衡

經營性公路收益以通行費收入為主，而公路通行費收入主要和交通量有關。影響公路交通量的因素眾多，主要包括項目地理位置、所處區域經濟發展水平、人口數量、產業結構、并行公路競爭程度等，這些因素的差異性導致不同項目交通量存在差異，進而導致項目收益的不同。就全國范圍內高速公路來看，受實際交通量的影響，不同區域項目之間、同一區域不同項目之間都存在經濟效益差別，通常而言，通車時間越早的公路項目經濟效益越好；經濟越發達區域的公路項目經濟效益越好。

(三)特許經營協議中風險分擔機制不明確，經營者收益缺乏穩定性

經營性公路通過規定特許經營期限、收費標準來保障經營者獲取預期收益，而特許經營期限、收費標準的確定是在交通量等一系列因素影響下進行的，這些因素的不確定性使得公路經營企業在高等級公路運營過程面臨著諸多風險，如交通量風險、政策風險、經濟風險、自然風險、財務風險、經營風險等，其中交通量風險、政策風險、經濟風險以及自然風險都是不受經營企業控制的，一旦發生會對公路經營者經營收益產生重要影響。而目前公路特許經營協議中風險分擔機制規定并不明確，企業和政府各自應承擔的風險界限不詳細，給公路經營者收益的穩定性帶來了挑戰。

(四)公路收費標準制定與審批機制不健全，導致公共利益缺乏保障

實踐中公路收費標準制定方法主要有平均成本法、級差效益法、類比法三種，由經營者依據交通量、投資額、公路級差效益、物價水平、利率匯率水平等因素制定初始和調整方案，省級交通主管部門會同物價部門審核后報本級人民政府審查批準。這種價格形成機制使得經營者在收費標準制定中占居較為主動地位，表面上來看交通主管部門和物價管理部門對收費標準的審核可以形成有效制約，但由于存在信息不對稱，交通主管部門和物價管理部門很難掌握到經營企業的真實信息，在收費標準的審核過程缺乏準確的基礎數據，難以發揮應有作用。經營者基于經濟利益最大化考慮，在制定收費標準時可能出現損害使用者利益和公共利益行為。

(五)部分經營性公路投資者資本增殖過多，損害了社會福利和公眾利益

目前，部分經營性公路交通量較大，項目本身具有較好的經濟效益，而由于經營權轉讓機制或特許經營決策機制的不科學，對項目經營期交通量預測不準確，特許經營協議規定的經營期限過長，投資者收回投資成本并獲得合理利潤之后仍可以繼續收取車輛通行費獲取超額收益，導致資本增殖過多。而投資者資本增殖過多，必然與公路基礎設施公益性屬性相背離；本應終止收費的公路仍向使用者繼續征收通行費，必然降低公路資源的利用效率，損害公眾利益和社會福利。

三、經營性公路政府規制基本原則

規制是由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為，主要用于自然壟斷行業等市場機制無法很好發揮作用的領域。經營性公路價值流轉機制本身存在的固有缺陷，最終導致以下幾個方面問題：一是可能存在經營者依靠高等級公路的項目收益優勢、經營信息優勢獲取到超額利潤。二是可能存在項目收益劣勢、政府政策調整變化的情況，致使部分經營者虧損，從而挫傷私營資本投資經營性公路的積極性。三是隨著公路建設的開展，經濟效益較好的公路項目逐漸完成建設，剩余項目經濟效益較差，吸引社會投資能力較弱。四是公路經營者可能依靠高等級公路自然壟斷性損害使用者利益。

因此，針對經營性公路，政府規制目標具體體現在兩個方面：一方面保證公路經營者的合理收益，平衡不同經營者之間收益，保障經營性公路價值流轉機制的正常運轉，為高等級公路建設提供了資金支持；另一方面保證收費標準制定的科學合理，保護使用者利益、社會利益不受損害，促進和諧交通的構建。見圖2。

結合經營性公路規制目標，清晰地勾劃出了經營性公路政府規制的基本思路，包括兩個方面：第一，實現合理收益目標的規制，即通過規范特許經營協議，完善特許經營制度；建立風險分擔機制，由政府和企業共同承擔交通量風險、政策風險、利率風險等公路經營中的潛在風險；改變目前收費標準和收費年限控制為主的靜態監管模式，在特許期限內進行成本、效益的動態跟蹤，保障項目最低收益，調整過高收益，平衡不同經營者之間，政府和經營者之間的利益。第二，實現合理收費標準目標的規制，要通過監管機制保證收費標準制定和調整的科學性，保證使用者合法權益不受侵害，平衡公路經營者和道路使用者之間利益。

四、經營性公路政府規制措施

針對經營性公路價值流轉機制存在的固有缺陷，按照前述規制思路，實現經營性公路政府規制目標，應強化如下措施。

(一)加強公路特許經營政策研究，規范公路特許經營制度

首先，交通部、各省市交通管理部門應加強經營權轉讓管理辦法研究，在實踐中不斷規范、完善經營權轉讓管理方法，減少審批環節、規范審批程序、統一審批標準；公開信息發布，建立科學的招投標機制，為推進公路經營權轉讓提供便捷暢通的渠道。

其次，研究制定完善的特許經營協議范本，特許經營協議中設立風險分擔機制，明確各種風險的分擔方式，根據權責對應原理，對于管理、經營等原因引起的風險等讓企業自行承擔；對于項目本身劣勢、政府政策變化造成的風險應由政府和經營企業共同分擔。

再次，針對大型特許經營項目擬定專門的法規條例來規范管理。如為英法海底隧道項目制定的《海峽隧道發法案》，為香港海底隧道制定的《香港海底隧道條例》都是針對專門項目制定的專門法律，針對性較強，便于后期管理。

(二)健全公路收費標準形成機制

一般而言兩個節點之間不會存在兩條并行的高等級公路，所以經營性公路通行服務的提供缺乏有效競爭，從理論上來講，若僅憑市場機制形成通行費價格，公路經營者會利用壟斷優勢制定較高的通行費價格，將損害公眾利益，降低整體社會福利，導致低效率和資源浪費。因此，必須健全公路收費標準形成機制，防止損害使用者權益，保障經營性公路價值流轉順暢。首先要不斷完善價格聽證制度，在公路收費標準制定和調整過程中讓公路使用者廣泛參與過來，盡可能將壟斷造成的影響降低到最小；其次要加強交通主管部門和物價部門人員的培訓，一方面要加強對公路建設和營運成本構成、公路收費定價理論等專業知識的學習，使其能夠確認公路經營企業定價方法選擇是否合理，價格制定過程中采用的指標是否科學；另一方面也要加強職業道德素質教育，使其認識到公路收費標準的審批關系到公眾利益和社會福利，關系到經營性公路社會效益的發揮，確保在審批過程的客觀，公正性。

(三)建立收益動態監管體系

目前，經營性公路收益以靜態管制為主，即通過收費標準和收費年限的靜態審批控制項目收益水平。這種監管建立在兩個假設條件之上：信息對稱和各種影響因素固定不變。由于收費標準和收費期限是建立在對未來預測基礎之上，預測帶有不確定性，受交通政策、社會經濟發展、區域規劃、行業發展等預測條件變化的影響，使得政府部門無法準確獲取企業生產經營成本方面的信息，致使預測收入和實際收入有時存在較大差異，政府管制的有效性大大降低。因此必須由靜態監管向動態監管轉變，建立動態監管體系，通過對經營期限內項目實際經營成本、收益進行全程跟蹤、核算，并不斷進行調整，最終達到將項目收益控制在合理范圍之內的目標。

(四)建立經營性公路政府調控機制

基于經營性公路本身基礎性設施和公益事業的特性，必須加強經營性公路的宏觀調控。通過控制競爭性項目的推出、設立收費公路調控基金、建立公路補償機制等措施保障投資者投資收益獲得。建立收費方案(收費年限、收費標準)調整機制，對于效益較差的項目經有關部門組織審計后應適當延長其收費年限；對于擁有合理收益之外收益(超額收益)的項目，應采用的規制措施為：一是縮短經營期限，如澳大利亞對收費公路的一個宏觀調控措施是，公司對收費公路的投資回報率達到規定水平后，應提前終止特許經營，將公路無償移交給政府。二是交叉補貼，如法國曾實施公司內不同項目收益的交叉補貼，通過盈利能力強的項目收益補貼虧損項目。三是將超額收益的一定比例上交給政府，組成收費公路調控基金來補貼效益較差的項目。

(五)健全監督體系，完善監督機制

規范公路經營企業行為，保障經營性公路價值流轉順暢，防止使用者利益受到侵害，必須建立起有效的監督機制。監管方式主要有行政監管和社會監管，社會監督主體是公路使用者、社會公眾，主要通過新聞媒介、聽證會等方式來約束經營者；行政監督主體是政府(立法部門、執法部門、交通主管部門、審計部門等)，通過立法、行政命令、制定政策、經濟懲罰等手段來約束經營者。

五、結語

經營性公路價值流轉機制涉及到政府、經營者和公路使用者三方，價值流轉機制固有的缺陷導致不同項目經營者之間收益不均衡，部分經營者依靠公路自然壟斷性和信息不對稱損害公眾利益、社會福利。加強政府監管和規制，強化政府規制手段，保障項目最低收益，調整過高收益，平衡不同經營者之間、政府和經營者之間、經營者和使用者之間的利益，對于保障社會福利、公眾利益不受損害具有重要意義；有利于提高私人資本、社會資本投資公路交通領域的信心和積極性，促進經營性公路健康，持續的發展。

(責任編輯 徐家英)