我國食品召回制度完善之法律思考

摘要：分析了我國食品安全管理制度在法律體系、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測技術(shù)以及執(zhí)法管理上多方面的現(xiàn)實問題。借鑒國外發(fā)達(dá)國家先進(jìn)法制經(jīng)驗，提出了要完善食品召回法律體系，強化法律責(zé)任，加強行政監(jiān)督的各項對應(yīng)措施。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品召回；食品溯源；食品召回責(zé)任保險；食品安全法

中圖分類號：DF414 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)04－0553－06

近年來，全球不斷爆發(fā)食品安全事故，如英國的“瘋牛病”、歐洲的“口蹄疫”、席卷全球的禽流感等等。我國的食品安全事件也層出不窮，如2007年世界上一些國家對“中國制造”食品不信任事件，在全國乃至國際范圍內(nèi)影響較大。

面對食品安全問題，如何快速有效地將問題食品從市場上撤出，最大限度保護(hù)消費者的利益，是各國著重探討并急于解決的問題。其中重要的舉措之一就是建立食品召回制度。食品召回就是將一些存在缺陷致使公眾健康和安全存在不可接受風(fēng)險的食品撤出銷售、分銷和消費領(lǐng)域的措施，該制度是食品安全法的重要組成部分。我國于2007年7月24日由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了行政部門規(guī)章《食品召回管理規(guī)定》，自公布之日起施行。2007年10月31日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，討論并原則通過《中華人民共和國食品安全法(草案)》。然而就《食品召回管理規(guī)定》和《中華人民共和國食品安全法(草案)》的規(guī)定來看，食品召回制度規(guī)定尚存缺陷，本文擬就如何完善我國食品召回制度展開討論。

一、我國食品安全管理體制和食品召回制度存在的主要問題

我國的食品安全管理體制和食品召回制度完善與否取決于食品安全和召回立法與執(zhí)法水平，主要取決于立法完善與否。總體而言，我國的食品安全管理體制及食品召回制度在立法與執(zhí)法上存在的問題主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)尚未建立起完整的食品召回法律體系，法律法規(guī)有待完善

我國于1995年10月30日正式通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，相繼制定了大量關(guān)于食品質(zhì)量方面的法律法規(guī)，加上各省、市、區(qū)為數(shù)眾多的地方性食品法規(guī)，我國已經(jīng)形成了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》為主導(dǎo)，相關(guān)部門規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋為補充，其他法律如《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《刑法》相配合的食品安全法律體系的基本框架。這些法律法規(guī)的實施，在保障人民身體健康、遏制和懲治食品經(jīng)營者的非法行為方面，發(fā)揮了重要作用。2002年10月上海市通過了《上海市消費者保護(hù)條例》，首次明確提到產(chǎn)品召回。2007年7月24日由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《食品召回管理規(guī)定》，但這仍然只是一個法律位階較低的部門規(guī)章，不能統(tǒng)領(lǐng)其他食品監(jiān)管部門。同時，完善的食品召回法律體系除食品召回的基本法律外，還應(yīng)包括其它具體的單行法規(guī)：如標(biāo)準(zhǔn)化法、質(zhì)量體系的認(rèn)證、投人品(如農(nóng)藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等)使用等法律法規(guī)。

即將替代《食品衛(wèi)生法》的《食品安全法》的草案正在征求意見階段，早已為社會所期盼的食品召回制度在該草案中也有規(guī)定，這將使食品召回制度的適用在全國范圍內(nèi)有更高位階和權(quán)威的法律可依。然而，就《食品安全法》的草案來看，總則中缺少食品召回的原則性規(guī)定，將來的《食品安全法》無法與已頒布實施的《食品召回管理規(guī)定》很好地銜接與協(xié)調(diào)。意欲最終形成權(quán)威、完整、科學(xué)、系統(tǒng)的食品召回法律體系，我們還有很多工作要做。同時，完善食品召回法律體系尤其要強化企業(yè)的法律責(zé)任。

(二)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測技術(shù)有待提高

我國食品技術(shù)法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)還不能適應(yīng)食品監(jiān)督管理的需要，特別是食品安全標(biāo)準(zhǔn)方面主要有以下問題：其一，食品標(biāo)準(zhǔn)化工作管理體制不順。按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)的規(guī)定，食品的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制訂發(fā)布，食品質(zhì)量的國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門制訂發(fā)布，各相關(guān)行業(yè)主管部門制訂食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就導(dǎo)致了食品標(biāo)準(zhǔn)政出多門，缺乏有效統(tǒng)一的管理機制。其二，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)少。目前我國的食品標(biāo)準(zhǔn)只有2000多個，涉及安全標(biāo)準(zhǔn)的只有500多個，而歐洲僅對農(nóng)藥殘留的標(biāo)準(zhǔn)就有15700多個。在我國常用的12類99種蔬菜中，到目前為止制定出新鮮蔬菜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的菜種尚不足20種。《食品衛(wèi)生法》僅對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、肉類等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含有291個指標(biāo)，而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2 439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。目前我國的食品標(biāo)準(zhǔn)無論是數(shù)量還是范圍，都與國際標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距。其三，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)重疊，缺乏權(quán)威。由于制定標(biāo)準(zhǔn)的部門缺乏有效統(tǒng)一的協(xié)作，各個行業(yè)又基于本行業(yè)的管理職能制定標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，不可避免地出現(xiàn)食品標(biāo)準(zhǔn)遺漏或重復(fù)，甚至相互矛盾。在實際工作中，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不一，而且同一個產(chǎn)品有幾個相互矛盾的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法部門監(jiān)管無所適從。其四，食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)迅速發(fā)展的食品產(chǎn)業(yè)。我國有的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時導(dǎo)致跟不上食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2005年“蘇丹紅”事件中，蘇丹紅的檢測標(biāo)準(zhǔn)是參照國外的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。雖然蘇丹紅早在1996年就在我國食品添加劑衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)中明令禁止使用，然而10年來我國并沒有相關(guān)的檢測標(biāo)準(zhǔn)，使消費者成為最終的受害者。很多發(fā)達(dá)國家都很重視標(biāo)準(zhǔn)體系的研究發(fā)展，如美國與加拿大都已出臺《國際標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略》，以整合資源，大力推進(jìn)其標(biāo)準(zhǔn)體系的國際化。構(gòu)建我國的食品安全法律體系需要我們根據(jù)WTO相關(guān)協(xié)定的要求整合我國現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)體系。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有約45萬食品生產(chǎn)者、288.5萬食品經(jīng)營者。食品生產(chǎn)經(jīng)營“低門檻”的現(xiàn)實狀況，生產(chǎn)經(jīng)營者的法律意識和道德水準(zhǔn)的參差不齊，帶來了巨大的監(jiān)管難題，造成了食品安全問題管不勝管，防不勝防的尷尬。

(三)管理部門眾多，執(zhí)法更需要持續(xù)性與統(tǒng)一性

現(xiàn)行法律法規(guī)賦予許多部門制定法律法規(guī)的權(quán)力，這不可避免的導(dǎo)致職權(quán)相互沖突、法律法規(guī)交叉和不配套的現(xiàn)象，法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性大打折扣，使食品監(jiān)督難以得到真正的保障。食品召回牽涉到生產(chǎn)者、銷售者和進(jìn)口者，而生產(chǎn)階段、銷售階段和進(jìn)出口檢疫分別由不同的部門監(jiān)管。如《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定工商管理和質(zhì)量監(jiān)督部門都是執(zhí)法主體，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，工商、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、貿(mào)易等行政管理部門都承擔(dān)了食品衛(wèi)生監(jiān)督管理任務(wù)。法律法規(guī)規(guī)定的不一致導(dǎo)致了我國現(xiàn)有的監(jiān)管體系分割嚴(yán)重，職能分散。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、衛(wèi)生監(jiān)督管理安全，并組織實施國內(nèi)食品生產(chǎn)的強制檢驗及出入境的食品衛(wèi)生檢疫；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品的衛(wèi)生管理工作；工商行政管理部門負(fù)責(zé)市場上的食品安全監(jiān)管；商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域中的食品安全。表面上好像各個部門分工明確，實際上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局也可以獨立進(jìn)行食品的衛(wèi)生檢驗，也可以上市場查處不合格產(chǎn)品，而工商局和商務(wù)部的職責(zé)相互沖突，很難劃分清楚，盡管工商局的職能定位是市場運行監(jiān)管，商務(wù)部的職能定位是市場貿(mào)易行業(yè)監(jiān)管。結(jié)果是一方面各監(jiān)管機構(gòu)相互越界，競相爭奪監(jiān)管權(quán)，而在出現(xiàn)問題時，又都不承擔(dān)責(zé)任；另一方面則形成了同一種食品、同一環(huán)節(jié)有多個監(jiān)管機構(gòu)同時監(jiān)管，但又各自為政的局面。而新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理局似乎作為專業(yè)的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，本應(yīng)在食品安全監(jiān)督方面承擔(dān)重要作用，但其目前的定位只是食品安全綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門承擔(dān)的食品安全監(jiān)督職責(zé)工作。事實上既無標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，又無實際的監(jiān)管權(quán)，組織協(xié)調(diào)只是一句空話。此外，在對違法行為的行政處罰方面，對同一違法行為，衛(wèi)生部門、工商部門、質(zhì)檢部門等都能分別根據(jù)各自指定的法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)等給予處罰，重復(fù)處罰的現(xiàn)象較為多見。

二、國外食品召回制度中值得借鑒的經(jīng)驗

西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)食品召回的立法發(fā)展較早，現(xiàn)已逐漸發(fā)展成熟，其中主要以美國、澳大利亞、歐盟、加拿大等國家和地區(qū)組織的立法最具代表性。發(fā)達(dá)國家的食品召回制度是根據(jù)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家結(jié)構(gòu)、歷史背景、飲食文化等因素建立起來的，各有各的優(yōu)越性，其共同的特點如下。

(一)完善的食品召回法律體系

各國在食品安全方面都制定了詳細(xì)的法律法規(guī)，食品召回的監(jiān)管機關(guān)、主體、條件、程序、法律責(zé)任以及食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法等相關(guān)制度都以法律形式予以明確的規(guī)定。如美國食品召回制度是以《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《聯(lián)邦肉品檢驗法》、《禽產(chǎn)品檢驗法》以及《消費者產(chǎn)品安全法》等法律為依據(jù)。同時，還有相應(yīng)配套的法規(guī)細(xì)則，明確食品召回的定義，明確規(guī)定食品生產(chǎn)商和經(jīng)銷商的經(jīng)營行為，對食品召回科學(xué)分級，制定嚴(yán)格的操作程序，使得美國在食品召回的具體實施中，可操作性強，效率高，效果好。2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了80多項保證食品安全的基本措施，以應(yīng)對未來數(shù)年內(nèi)可能遇到的問題。白皮書包括食品安全政策體系、食品法規(guī)框架、食品管理體制、食品安全國際合作等內(nèi)容，是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機構(gòu)的基本指導(dǎo)。歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，30年來陸續(xù)制訂了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成強大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求，主要包括動植物疾病控制、藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、良好實驗室的檢驗、進(jìn)口食品準(zhǔn)入控制、出口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。除了現(xiàn)有的法律法規(guī)外，各國還在實踐中不斷完善和補充現(xiàn)有的法規(guī)。完善的法律體系使各國在實行食品召回時有法可依，理性、科學(xué)的處理風(fēng)險，有效地預(yù)防事故的發(fā)生，而不是在安全事故面前驚慌失措，造成事態(tài)的惡化。

(二)有效的政府監(jiān)管體系

從國際經(jīng)驗來看，如果沒有有效的監(jiān)管體系，再完備的法律體系也只能是空談。加強食品管理部門之間的協(xié)作則是建立有效監(jiān)管體系的核心。食品管理機構(gòu)的設(shè)立有兩種模型：第一類以美國為代表，美國將食品按種類分為兩大塊，由兩個部門分別管理，而這兩個部門負(fù)責(zé)各自管轄下的食品召回的全過程，職責(zé)明確，互不交叉。第二類以澳大利亞、歐盟、加拿大為代表，澳大利亞在中央設(shè)立一個獨立的食品管理部門，由這一機構(gòu)對食品的生產(chǎn)、加工、銷售、消費全過程進(jìn)行監(jiān)管，食品召回是統(tǒng)一由中央機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。實踐證明，無論是統(tǒng)一的監(jiān)管體系，還是多部門分管的監(jiān)管體系，只要各部門分工明確，協(xié)調(diào)一致，就能有效的發(fā)揮監(jiān)督的作用。

(三)食品召回風(fēng)險分級別評估

引起食品安全的原因很多，這些因素對消費者的危害程度也不相同。有的會影響到人們的身體健康，而有的對人體沒有影響。不同的危害因素及程度將影響食品召回的范圍和規(guī)模。為此，美國、加拿大將食品召回按其危害程度一般分為三級：第一級召回，食用了這類產(chǎn)品將肯定危害消費者的身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害的，消費者食用這類食品后不會引起任何不利于健康的后果。將食品召回分級，風(fēng)險高的事件就大范圍地采取預(yù)警措施，而風(fēng)險低的事件就可以在局部范圍內(nèi)做出處理，這樣既有利于正確的確定缺陷食品的危害程度，及時化解風(fēng)險，同時也避免了擴大事態(tài)，造成社會成本的浪費和社會秩序的動蕩。

(四)完備的食品溯源制度

美國和歐盟都建立了完備的食品溯源制度。美國規(guī)定與生產(chǎn)食品及動物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位，包括生產(chǎn)者、加工者、包裝者、分銷者、接受者、持有者及進(jìn)口商都應(yīng)及時建立記錄檔案。內(nèi)容包括單位名稱、負(fù)責(zé)人、食品及動物飼料產(chǎn)品的直接來源或去處；盡量提供負(fù)責(zé)人的地址、電話及傳真號碼、E-MAIL地址；食品的種類包括商標(biāo)和特性；接受或發(fā)出的時間；數(shù)量和包裝類型；運輸者的地址、電話及傳真號碼、E-MAIL地址等。

歐盟食品安全監(jiān)管強調(diào)從農(nóng)田到餐桌的整個過程的有效控制，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標(biāo)簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險預(yù)先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。

(五)完善的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和先進(jìn)的檢測技術(shù)

完善的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)的檢驗檢疫技術(shù)是發(fā)達(dá)國家食品召回堅實的技術(shù)支撐。成功的食品召回離不開先進(jìn)的技術(shù)工作。除了完善的食品召回法律法規(guī)外，還要有完善的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、檢測方法標(biāo)準(zhǔn)等。對于缺陷食品的認(rèn)定，需要相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)以資判斷。沒有科學(xué)的檢測手段和檢測標(biāo)準(zhǔn)，就無法評估食品是否安全，更談不上召回。食品安全法發(fā)達(dá)的國家都確立了嚴(yán)密、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，美國指定的包括技術(shù)法規(guī)和政府采購規(guī)則在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)有5萬多個，私營標(biāo)準(zhǔn)業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等制定的標(biāo)準(zhǔn)也在4萬個以上。美國等國家均十分重視標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定工作，政府對其主管部門給予強大的財政投入，每年有7億美元的經(jīng)費支持標(biāo)準(zhǔn)的研究和制定，把基于健康保護(hù)為目的的食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略重點領(lǐng)域。這些無疑使美國在食品召回級別的認(rèn)定上有著堅實的科學(xué)基礎(chǔ)和快速反應(yīng)能力。

三、完善我國的食品召回制度

當(dāng)前我國的食品安全法律法規(guī)體系遠(yuǎn)未完善，至今仍還沒有真正意義上的食品安全法律，《食品召回管理規(guī)定》剛頒布施行，效果還有待檢驗。筆者在借鑒國外食品召回制度的基礎(chǔ)上，嘗試性的提出完善我國食品召回制度的相關(guān)措施。

(一)完善食品召回法律體系，強化法律責(zé)任加大責(zé)任追究力度

要建立我國的食品召回制度，就必須制定專門的法律法規(guī)，并建立與其相關(guān)的管理制度，形成有機的法律體系。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《食品召回管理規(guī)定》這一部門規(guī)章。但是，完善的食品召回法律體系除食品召回的基本法律外，還應(yīng)包括其它具體的單行法規(guī)：如標(biāo)準(zhǔn)化法、質(zhì)量體系的認(rèn)證、投入品(如農(nóng)藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等)使用等法律法規(guī)，最終形成權(quán)威的、完整的、科學(xué)的、系統(tǒng)的食品召回法律體系。

完善食品召回法律體系尤其要強化企業(yè)的法律責(zé)任。企業(yè)應(yīng)實行食品召回而沒召回以及違反食品召回的相關(guān)義務(wù)，要承擔(dān)法律責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。對違反召回法律法規(guī)的行為追究行政責(zé)任，嚴(yán)重者可以追究刑事責(zé)任，并加重對違法者的制裁，使其違法的成本大于召回的成本，在趨利避害的本性下使其不愿再輕易地違法。近年來的實踐表明，我國現(xiàn)行的《食品衛(wèi)生法》尚達(dá)不到這種效果。該法關(guān)于法律責(zé)任的諸項條款中，對于違法生產(chǎn)經(jīng)營食品獲得經(jīng)濟(jì)利益的，都是沒收非法所得，并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款；對于沒有獲得違法所得的，所處罰款均在500元到30 000元之間，處罰的力度太小、彈性明顯過大。從1倍到5倍，從500元到30 000元，如此之大的上下限差額，對《食品衛(wèi)生法》的有效實施十分不利。因為，一方面食品屬于批次生產(chǎn)、批次較大銷售、批次消費的商品，執(zhí)法部門不可能在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)全程監(jiān)控，能夠被發(fā)現(xiàn)并查處的違法行為可能只是一部分，這部分所含的價款可能只占到違法所得的一小部分，處罰上較難做到客觀、公正。另一方面，我國的執(zhí)法隊伍在執(zhí)法活動中徇私枉法的現(xiàn)象還經(jīng)常出現(xiàn)，法律上的處罰彈性客觀上給予一些人可乘之機，往往會根據(jù)個人意愿對違法事件進(jìn)行法律界定，并在處罰上就低不就高。《食品衛(wèi)生法》在具體執(zhí)行中，總體上對食物生產(chǎn)經(jīng)營犯罪抑制不夠嚴(yán)肅、有力，使得一些人心存“出了事交些罰款就了事”的僥幸心理，在客觀上促成了食物生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域違法行為屢禁不止的被動局面。食物直接關(guān)系到廣大人民群眾的生命健康和安全，食物的安全要求應(yīng)該是食物生產(chǎn)者、經(jīng)營者不能觸及的“高壓線”。凡是為了個人或小團(tuán)體利益而昧著良心胡作非為的人必須受到法律明確且嚴(yán)厲的處罰。嚴(yán)厲的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是使這些人付出沉重的代價，甚至傾家蕩產(chǎn)，足以讓他們再也不敢“重操舊業(yè)”。

(二)建立統(tǒng)一的行政監(jiān)督管理部門

我國食品安全監(jiān)管體系部門眾多，但分段管理，分工過細(xì)，職能重疊，不能有效地跟蹤食品流通中的安全信息。《食品安全法》草案中依然把監(jiān)管體系分為食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)等不同環(huán)節(jié)和不同部門。部門間相互的協(xié)調(diào)和信息共享比較困難，且容易造成部門之間相互推諉，拖延時間。俗話說，“民以食為天”，我們認(rèn)為，“食以安全為天”。召回的食品往往對人體有害，容不得片刻耽誤。因此建議國務(wù)院在現(xiàn)存的國家食品藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上建立一個獨立的食品安全管理部門，對于原來分散在其他部門的職能實行剝離，劃歸到食品安全主管部門。由這一部門對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費的全過程進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題，做到事權(quán)集中，職責(zé)分明，責(zé)任明確。其主要職責(zé)包括：制定食品安全法律法規(guī)、政策；制定統(tǒng)一的食品技術(shù)規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)；食品安全的評估、信息通報；協(xié)調(diào)、監(jiān)督各部門的工作；具體管理工作的執(zhí)行等。當(dāng)需要進(jìn)行食品召回時，能夠反應(yīng)迅速，組織有序。為防止地方保護(hù)主義，可實行垂直管理，以解決跨區(qū)域、跨級別進(jìn)行召回管理導(dǎo)致內(nèi)耗大、行動慢的問題，實現(xiàn)中央和地方一致行動，同步行動。

(三)建立完備的食品溯源制度

食品溯源是指進(jìn)入食品流通領(lǐng)域的食品必須擁有完備的來源記錄，并確保依據(jù)該來源記錄清楚的、詳細(xì)的獲得有關(guān)該食品之安全信息的制度。實現(xiàn)食品信息追根溯源是建立和完善食品安全召回制度的前提。

為了避免在發(fā)現(xiàn)問題食品時無法確定生產(chǎn)廠家及其原料來源，必須從食品生產(chǎn)的源頭開始，實施“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)控。整個監(jiān)控體系可以分為兩大過程，一個是食品原料的生產(chǎn)過程，一個是食品原料的加工過程。如農(nóng)作物的生產(chǎn)過程應(yīng)詳細(xì)記錄種子的種類及來源、農(nóng)藥、生長素、化肥、采摘時間等信息。牲畜的飼養(yǎng)過程應(yīng)詳細(xì)的記錄飼料、獸藥、防疫、病情等信息。在食品原料加工和產(chǎn)品銷售的過程，應(yīng)要求食品的生產(chǎn)者對所生產(chǎn)的產(chǎn)品作以下記錄：每批產(chǎn)品從原料到最后產(chǎn)品的完整及時的記錄；所有原材料和散裝產(chǎn)品的使用和處理記錄；已購買終產(chǎn)品的客戶的詳細(xì)信息記錄。食品生產(chǎn)的相關(guān)完整記錄應(yīng)該在一批貨物的貨架壽命之后再保留至少一年。除生產(chǎn)商之外，進(jìn)口商、批發(fā)商、分銷商等其它責(zé)任人也應(yīng)該建立起產(chǎn)品的記錄系統(tǒng)，記錄產(chǎn)品的分配情況及有關(guān)產(chǎn)品問題的反饋意見。

食品原料加工過程的追溯在我國已逐步實施。目前，與食品安全相關(guān)的物流信息標(biāo)準(zhǔn)化已在上海市部分超市成功試點。通過現(xiàn)場觸摸屏的條碼識別，購買帶包裝肉制品的顧客可以獲知價格之外的大量產(chǎn)品流通信息——這肉出自哪個農(nóng)場的哪頭肉豬，這豬打過什么疫苗，吃過什么飼料，最后進(jìn)了哪個屠宰場，去了哪個加工點。2006年11月我國“動物標(biāo)識溯源系統(tǒng)”項目開始啟動。動物標(biāo)識溯源，就是通過標(biāo)識編碼、標(biāo)識佩戴、身份識別、信息錄入與傳輸、數(shù)據(jù)分析和查詢，實現(xiàn)從牲畜出生到屠宰各環(huán)節(jié)的一體化全程監(jiān)管，使動物養(yǎng)殖、防疫、檢疫、監(jiān)督有機結(jié)合，達(dá)到對動物疫情的快速、準(zhǔn)確溯源，對動物疫情和動物產(chǎn)品安全事件的快速處理，為動物疫病防控工作提供科學(xué)決策依據(jù)，強化畜禽產(chǎn)品“從農(nóng)場到餐桌”的全程管理。我國《食品安全管理體系要求》和《食品安全管理體系審核指南》兩項標(biāo)準(zhǔn)由國家質(zhì)檢總局批準(zhǔn)發(fā)布并已于2004年12月開始正式實施，要求食品企業(yè)對其出廠食品的消費者食用安全狀況進(jìn)行監(jiān)視與評價，針對可能出現(xiàn)的食品安全問題預(yù)先建立并在必要時實施相應(yīng)的預(yù)警防范機制和產(chǎn)品召回計劃，并對發(fā)生緊急情況時的應(yīng)急預(yù)案以及危害可追溯性記錄系統(tǒng)、產(chǎn)品安全特性檢驗做出了明確規(guī)定。這兩項標(biāo)準(zhǔn)要求食品企業(yè)在所生產(chǎn)食品的供應(yīng)商管理、原料采購控制直到銷售的全過程中，對可能被引入、產(chǎn)生或增長的所有生物、化學(xué)或物理危害進(jìn)行識別、預(yù)防和控制，并將這些危害防止、消除或降低到可接受水平。

(四)建立食品召回責(zé)任保險

召回是要花費金錢的，責(zé)任人也許會在經(jīng)費問題上感到困難。從市場上召回產(chǎn)品可能需要巨大的費用并且會造成企業(yè)利潤損失，一次大型的召回耗費的巨大費用可能使企業(yè)陷入嚴(yán)重的財務(wù)危機。如果召回花費很多，成本很大的話，企業(yè)就會隱瞞真相，拖延時間，不愿意召回。因此，向保險人轉(zhuǎn)移食品召回風(fēng)險成為企業(yè)風(fēng)險管理的一個重要內(nèi)容。

企業(yè)可以通過參加保險支付實施召回所需的花費并彌補由此帶來的利潤損失。食品召回保險的主要內(nèi)容是承保有缺陷的被保險產(chǎn)品由于已經(jīng)導(dǎo)致或可能導(dǎo)致他人人身傷害或財產(chǎn)損失而必須召回所產(chǎn)生的“召回費用”，包括：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業(yè)顧問進(jìn)行危機處理的費用，以及其它合理及必要的費用。筆者認(rèn)為食品召回責(zé)任風(fēng)險應(yīng)為強制性的風(fēng)險，企業(yè)設(shè)立時必須參加責(zé)任保險。一旦發(fā)生食品風(fēng)險，不會因企業(yè)的資金匱乏而阻礙食品召回的順利進(jìn)行。

(五)完善我國《食品安全法(草案)》的相關(guān)條文，使之更完整準(zhǔn)確

食品召回制度是食品安全法制的重要內(nèi)容之一，《食品安全法》又是我國食品安全法律體系的龍頭法和一般法，相對于作為下位法和特別法的《食品召回管理規(guī)定》，為了更好地銜接和協(xié)調(diào)，有必要在《食品安全法(草案)》的第一章《總則》中加上這樣一條，“國家建立食品召回制度。有關(guān)食品召回事宜本法有規(guī)定的，依本法規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，則依《食品召回管理規(guī)定》進(jìn)行處理”。正是因為食品召回制度的重要性，加以《食品安全法》的基礎(chǔ)法地位，所以應(yīng)當(dāng)在《食品安全法(草案)》的第10章《附則》中的法律用語含義上增加“食品召回”的概念界定。

(責(zé)任編輯 高文盛)