我國飲用水源保護法律調控的理論基礎

摘要：世界性飲用水源緊缺和污染所導致的飲用水源危機，嚴重威脅著人們的生命健康和正常生活，飲用水源的保護成為國際社會共同關注的焦點問題。在分析國內外現行飲用水源保護的法律規定的基礎上，提出了在飲用水源保護法律調控中，應當以可持續發展和保護人的生命健康和生存權的理念作為其理論基礎。

關鍵詞：飲用水源；保護；法律調控；理論基礎

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1671－6477(2008)04－0564－05

現代人類社會處于多元利益充斥的狀態，各種各樣利益的評判、實現標準和尺度是不同的，因而人們選擇了許多不同的機制來調節這些利益，其中利益申張和實現所借助的最重要的工具就是法律。法律存在是為了社會的、公共的、個人的利益，通過界定利益主體權利(義務)并強制保障這些權利(義務)的實現來滿足多元的、錯綜復雜的利益。在飲用水源保護中，通過法律來確認這些利益，首要的問題是確立飲用水源法律調控的理論基礎，即明確飲用水源保護的基本指導思想和立法根本目的，以實現對飲用水源切實有效的保護。

一、飲用水源保護應遵循可持續發展的指導思想

可持續發展是人們在反思過去發展道路基礎上提出的新的發展思路。1987年布倫特蘭夫人在《我們共同的未來》中提出該思想，1992年聯合國環境與發展大會正式提出了“可持續發展”的概念。即“滿足當前需要又不削弱子孫后代滿足其需要的能力的發展”，并將其確認為全人類未來發展的道路和模式。基于此，我國飲用水源保護遵循可持續發展思想應當明確可持續發展的客觀基礎、必然選擇和主要內容等基本問題。

(一)可持續發展思想的客觀基礎是飲用水源的公益性

在飲用水源保護的法律調控中，為了更好地貫徹可持續發展這一指導思想，首先必須明確確立可持續發展思想的客觀基礎——飲用水源的公益性。

在法學研究中，對利益的探討是一個永恒的話題。法律作為一種重要的社會現象。應當公正地判斷各種需要和主張，調節各種利益沖突。美國著名法學家羅斯科·龐德將利益定義為：“人們，個別地或通過集團、聯合或關系，企圖滿足的一種要求、愿望或期待；因而利益也就是通過政治組織社會的武力對人們的關系進行調整和對人們的行為加以安排時所必須考慮到的東西。”公共利益的維護和實現將保障和促進個人利益的發展，公共資源的受益對象是全體社會公眾，具有利益的普惠性和共享性。一方面，公共資源所形成的利益為全體公眾共同享有；另一方面意味著公共資源對于整個社會發展是必不可少的。飲用水源作為一種公共資源，對人類的生存和發展具有不可替代的作用，需要社會公眾共同保護，對其使用必須集體行動。從公共管理的角度來看，管理權力主體愈分散，管理責任便愈為趨于松弛，對資源的保護就越無力，資源狀況就越壞。反之，權力越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確，對資源的管理就越有效。在我國飲用水源保護中，必須在決策民主化的基礎上實行統一指揮、加強調控、推行主要管理功能部門化，確立單一權力結構和單一行政領導系統，實行飲用水源的集中管理，明確飲用水源保護部門在各部門的權力系統中占統治地位和主導地位。這樣，以保證飲用水源保護部門擔負起統一管理的責任，保證管理的效率，真正實現飲用水源保護的目標。當然，在飲用水源保護中，將飲用水源管理權力專門化的同時，應注意發揮其他部門的作用，集權和分權相適應，防止大一統的權力壟斷，構建合理并有效的飲用水源管理體制。站在全流域飲用水源保護的高度，摒棄地方觀念和部門利益，統一管理飲用水源保護工作，確立協調原則和程序，才能真正解決飲用水源保護與可持續發展問題。

(二)可持續發展思想的必然選擇是絕對優先保護飲用水源

為了在飲用水源保護中實現飲用水源可持續利用，減少飲用水源污染和破壞，盡量避免飲用水源污染和破壞造成的嚴重后果，維護國際和平和社會安定等，絕對優先保護飲用水源成為遵循可持續發展思想的必然選擇。

飲用水源與人的生命健康和生存密切相關。因而，為可持續利用飲用水源，應從水質和水量兩方面做到安全可靠。因為無論供水水量不足，還是供水水質不好，均會給人們的生活及社會安定帶來嚴重影響。首先，對水量的保證率要求高。對于重要城市要求95％～97％以上，一般城市也要求不低于90％。缺水會給人們的生活帶來不便。其次，對飲用水源的水質要求高。飲用水源水質關系到人們的身體健康。一般認為歐洲共同體飲用水水質指令及美國安全飲用水法的規定要高于世界衛生組織執行的水質標準。經濟發達國家對飲用水源水質要求比較嚴格，人們習慣于喝“生水”。許多國家在法律中規定適用飲用水源水質的安全標準來優先保護飲用水源。如德國法律規定“任何公共或私家自來水龍頭放出的水都可直接飲用”。美國法律規定“飲用水的污染物最大水平目標必須達到兩項要求，即不引起已知的或可預見的對人體健康的有害影響和留有充分的安全余地”。這種嚴格和絕對性的飲用水源保護要求符合飲用水源的性質，并是飲用水源得到有效保障的前提性條件。相比較而言，我國則采行保護等級和程度較低的飲用水水質的衛生標準，但在實踐中就連這個較低水平的標準也難以達標或穩定達標。因此，在我國飲用水源保護立法中，為確保人們的生命健康和生存權，應確認飲用水源水質的安全標準，如Ｉ類自來水公司參考歐共體水質標準指令；Ⅱ類自來水公司參考世界衛生組織擬訂的水質準則。堅持絕對優先保護飲用水源，實現飲用水源可持續利用。

(三)可持續發展思想應明確可持續發展的主要內容

可持續發展定義非常多，得到公認的是英國著名國際環境法學者菲利普·桑茲提出的可持續發展原則包括代際公平、代內公平、可持續利用和環境與發展一體化四個核心要素。至于對四個要素的具體理解和解釋，各國由于其社會經濟結構和國家環境與發展政策等方面的差異有所不同。所謂可持續發展就是人與環境的持續協調發展，是既實現發展的目標，又實現人與其賴以生存的自然資源和環境的和諧，使子孫后代能安居樂業、得以永續的發展。這是一種從環境與自然資源角度提出的關于人類長期發展的戰略和模式。該思想的精髓在于：其一，公平性原則。包括代際公平、代內公平和區際公平三個方面。其二，可持續性原則。其核心是人類社會經濟和社會發展不能超越資源與環境的承載能力，人類活動的目標是經濟、社會和環境的持續發展的高度統一。其三，生態性原則。強調在自然環境的承載力內發展經濟，實現生態持續性、經濟持續性和社會持續性相結合。

聯合國可持續發展高級顧問委員會經過多方面的工作，選出可持續發展的三個非常重要的戰略部門，即能源、運輸與水進行研究。因此，飲用水源是可持續發展的重要問題，一定要按照可持續發展的指導思想對飲用水源保護進行法律調控。即：從發展的時間尺度考慮，既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需求能力構成危害；從發展的空間尺度考慮，滿足特定區域的需要又不危害和削弱其他區域滿足其需求的能力；從人與自然的關系上考慮，要求人與自然和諧統一。

在我國飲用水源保護過程中，已經初步貫徹了可持續發展的思想，如1999年頒布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確指出：“當前我國環境保護工作的重點是要加強水污染防治工作，尤其是要保護好與人們生活密切相關的飲用水源。”根據《中國21世紀議程》——中國21世紀人口、環境與發展白皮書(1994年經國務院通過)，我國21世紀飲用水源保護與可持續利用的總體目標是：“積極開發利用飲用水源和實行全面節約用水，以緩解目前存在的城市和農村嚴重缺水危機，使飲用水源的開發利用獲得最大的經濟、社會和環境效益，滿足社會、經濟發展對水量和水質日益增長的需求，同時在維護飲用水源的水文、生物和化學等方面自然功能以及維護和改善生態環境的前提下，合理、充分地利用飲用水源，使得經濟建設與飲用水源保護同步發展。”在飲用水源保護的立法與實踐中，應當持之以恒地堅持可持續發展的指導思想，做好飲用水源規劃和管理的決策，防治飲用水源污染，防止超采地下飲用水源等，使大部分城市供水水源的主要江河湖庫達到國家規定的功能標準。城市飲用水的地下水源應基本符合國家飲用水源水質標準。農村飲用水逐步集中供水，防止水生態系統的繼續惡化，達到上下游合理，區域、流域甚至跨流域共享的境地，逐步實現飲用水源、水質和水生態系統的良性循環。

二、飲用水源保護應以保障人民生命健康及生存權為根本目的

飲用水源是人類的生命之源、生存之本，對其進行保護是保障人們生命健康和生存權的迫切需要。生命健康和生存權是自然人最為基礎、最為重大的人身利益，是自然人最為重要的人身權利。它是自然人對自身所享有的生命安全、身體健康和生理機能完整的人身權利，是自然人參加一切社會活動的基礎。以人為本位和出發點構建法律制度是現代法的基本要求，以人的權利、利益、安全、自由、幸福、平等和發展為宗旨是現代法的基本精神。保障人的生命健康和生存權理所當然地成為飲用水源保護法律調控的根本目的。

(一)生命健康和生存權是人最基本的權利

1．生命健康和生存權是人最基本的權利的科學依據。生存權作為明確的法權概念，最早見于奧地利具有空想社會主義思想傾向的法學家安東·門格爾于1886年寫成的《全部勞動權史論》，該書認為：勞動權、勞動收益權、生存權是造成新一代人權——經濟基本權的基礎。生存權被揭示為：在人的所有欲望中，生存欲望具有優先地位。從這些早期關于人權的論述中，人們不僅看到政治自由的權利，也看到對涵蓋生命權、健康權和其他文化、社會生活權利(追求幸福的權利)等生存權的初步概括。

生命健康和生存權為人的基本人權，這是從人權的內在關系上來界定的。正如馬克思所說：“我們首先應當確定一切人類生存的第一個前提也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是：人類為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活，但是為了生活，首先就需要衣、食、住以及其他東西，權利是與需要相結合的，人有了某種需要才要求對某種需要的權利，離開了人的需要也就無所謂權利可言。”

2．聯合國明文規定將生命健康和生存權作為人最基本的權利。從《聯合國憲章》和國際人權文書可以得知：生命健康和生存權主要是指民族和種族、群體和個人所享有的為維持其生命、生活、人身安全和繁衍所必需的條件得到保障而不受非法剝奪的權利。生命健康和生存權最根本的是人的生命、生計和繼續存在的權利得到保障。生命健康和生存權作為人最基本的權利是由其本身的要求決定的，也是對人類活動之客觀規律的集中反映。因此，在1948年12月聯合國大會通過的《聯合國人權宣言》第3條明確規定：“人人有權享有生命、自由和人身安全。”第25條就健康權和生存權內容作了詳細規定。1966年12月召開的聯合國大會，正式通過了《經濟、社會、文化權利國際公約》，該公約第11條對健康生活權作了專門規定。1969年12月聯合國大會通過的《社會進步和發展宣言》第10條明確規定，“清除饑餓和營養不良以及保證獲得適當營養的權利”，“實現最高衛生標準”，“提供足夠的住房和社會服務”。這些都是對生命健康和生存權的充分肯定。

(二)生命健康和生存權是生命權與生命延續權的統一

生命健康和生存權是基于特定物質生活條件而提出的。其作為法律概念通常不僅是指人的生命不受非法剝奪的權利，而是包括每一個生命得以延續的權利。據此，生命健康和生存權包括兩方面的內容：一方面是生命權，即人的生命非經法律程序不得受到任何傷害和剝奪；另一方面是生命延續權，即人應當具備的基本生存條件，如衣、食、住、行等方面的物質保障。對生命健康和生存權這兩方面的內容，不應該加以割裂。

生命健康和生存權是生命權與生命延續權的統一。在生存權中生命延續權是首要的，因為人只有活下來，才可能有尊嚴地活著。生命健康和生存權是人最基本的權利，首先應著眼于廣大的發展中國家，這里的人口占世界人口的3/4，而且絕大多數存在生存的問題，保障和改善生存條件成為極其緊迫的任務。據國際農業發展基金會對世界114個發展中國家的調查表明，全球生活在絕對貧困中的人口約10億，比20年前增加40％，其中約5萬人吃不飽，每年約2 000萬人因饑餓和營養不良而死亡。而且發展中國家面臨比發達國家更加嚴重的環境污染威脅人們的生命健康和生存，因此，對于廣大發展中國家來說，當務之急是解決人們衣食住行和生存環境的問題，然后才能進行其他文化和政治活動。就是對發達國家的許多人來說，也仍然存在生命健康和生存的問題，如美國農業部1993年公布的報告稱，1/10的美國人是靠“食品券”來糊口的。法國失業人口300萬，德國的失業率達7.4％。同時，由于環境問題日益嚴重化，因污染導致的疾病正威脅著當代人的生命健康和生存，發達國家亦面臨因環境問題而導致的生命健康和生存危機。

(三)保障人的生命健康和生存權是現代立法的最終目的

1．國外立法將保障人的生命健康和生存權作為立法的核心理念和最終目的。國外立法將生命健康和生存權作為人最基本的權利，并將其作為立法的核心理念和最終目的。如歐共體條約第130r(1)條關于環境政策應有助于保護人類生命健康和生存權的規定尤為完善，值得借鑒。即：為了給歐共體環境政策和法規提出更為明確的法律依據，保護人類健康作為獨立的環境政策目標有其必要性。例如，歐共體關于飲水和游泳池清潔標準的法規可以第130條的這一目標為依據，從而避免以此等法規與內部市場無關為由而懷疑歐共體的立法權能受到質疑。需要指出的是，新修訂的歐共體條約第129條和第100a條分別對公共健康、消費者保護和保護消費者健康與安全的內部市場措施做出了相應的規定，這些條文同樣可以作為歐共體保護人類健康的法律根據。因此，歐共體在制訂有關措施時，需根據具體情況首先選擇適當的條文作基礎。其中，關于控制飲用水源污染的立法則以第130r(1)條的環境措施為依據，因為它的最終目標是保護人類健康。

2．國內立法將保障人的生命健康和生存權作為立法的核心理念和最終目的。國內立法將保障人的生命健康和生存權作為立法的核心理念和最終目的。如《民法通則》對生命健康和生存權保護制度有系統的規定，一方面確定公民享有生命健康權(第98條)，并將此項權利確認為人身權制度之首，足見立法者將其視為人身權制度之基礎的立法理念。另一方面明確規定侵害此項權利的違法行為及其法律責任，即在第6章第6節侵權民事責任中以第124條確認環境污染是侵害公民生命健康和生存權的行為。公民生命健康和生存權被侵害時，侵權人應當賠償醫療費、因誤工減少的收入、殘疾人生活補助等費用；造成死亡的，并應當支付喪葬費、死者生前所撫養人的必要生活費等費用(第119條)。可以說，以《民法通則》為核心，我國民事法律已初步建立起系統而完整的人身權法律制度。該制度根據我國實際，突出對自然人人格利益的保護，特別是對生命健康和生存權的高度重視，體現出憲法保護公民生命健康和生存權的堅定信念。

我國《刑法》專章規定環境資源犯罪，即刑法第338條至345條共計8個條文，涉及15個罪名，分別是：重大環境污染事故罪；非法處置進口的固體廢物罪；擅自進口固體廢物罪；非法捕撈水產品罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及珍貴、瀕危野生動物制品罪；非法狩獵罪；非法占用耕地罪；非法采礦罪；破壞性采礦罪；非法采伐、毀壞珍貴樹木罪；盜伐林木罪；濫伐林木罪；非法收購盜伐、濫伐的林木罪。這其中前3個屬于破壞環境犯罪，后12個屬于破壞資源犯罪。同時嚴格規定了具體刑罰，以切實有效地保障人的生命健康和生存權。

環境基本法和單行法也體現了保障人的生命健康和生存權的立法宗旨，如2008年最新修訂的《水污染防治法》，在第5章專章規定了飲用水源和特殊水體的保護措施，設立飲用水源保護區，禁止設置排污口。禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，并且規定了嚴格的法律責任等，這些“禁止性”的字眼都非常強烈地體現了“以人為本”的立法最終目的。

總之，生命健康和生存權是人最基本、最重要的人身權利，聯合國有關文件和國內外立法對這一權利的保障都極為重視，并把這作為其立法的理論依據和根本價值取向。在我國飲用水源保護法律調控中，應當繼續秉承保障人的生命健康和生存權的理念，針對飲用水源保護法律規定操作性不強、制度間相互分割甚至抵觸的問題，進一步健全我國對飲用水源保護的法律調控，以真正實現保障人的生命健康和生存權的最終立法目的。

(責任編輯 高文盛)