從浙江看縣級財政處境

卓勇良

發(fā)達縣市的經濟發(fā)展水平較高，具有很大的增加公共服務壓力，而縣市政府又特別缺少預算內資金。因此，在這種較強的資金缺乏的壓力下，部分行政行為失常。

十七大指出，“完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。”從浙江省的實際看，當前完善省以下財政體制的關鍵是加快完善縣級公共財政。

縣級財政的總量和結構問題

目前在發(fā)達地區(qū)，公共財政支出與當?shù)亟洕l(fā)展水平具有較大差距。2006年，浙江省20個人均GDP領先的縣市，經加總之后的人均GDP為39136元，但預算內人均財政支出卻僅為2349元，只占人均GDP的6．0％。雖然這一指標比2000年提高了2.6個百分點，但與經濟發(fā)展水平相比仍大大偏低。

相對而言，欠發(fā)達地區(qū)的公共財政支出與當?shù)厝司鵊DP差距較小。2006年，全省20個人均GDP最低縣市，經加總之后的人均GDP為12516元，預算內人均財政支出為1482元，占人均GDP的11．8％，比發(fā)達地區(qū)20個縣市高出5．8個百分點。

但我們必須看到的一個嚴酷事實是，面對著發(fā)達地區(qū)較快增長的公共服務，面對著當?shù)厝找嬖鲩L的公共服務要求，欠發(fā)達地區(qū)的預算內人均財政支出仍然偏低。問題還在于，發(fā)達地區(qū)的預算外資金相對比較充裕，因此實際用于公共服務的資金多于賬面數(shù)據(jù)。欠發(fā)達地區(qū)手頭較緊，因此實際的公共服務費用大大少于發(fā)達地區(qū)。

而整體上，發(fā)展差距仍是導致縣市之間具有較大預算內人均財政支出差距的一個重要原因。2006年，浙江預算內人均財政支出最高的10個縣市為3197元，最低的10個縣市為1171元，最高組是最低組的3．4倍。這一差距比這兩個組別的人均GDP差距小了0.7倍，這說明財政轉移支付已經“熨平”了一部分公共服務差距。

此外，縣市預算內人均財政支出與設區(qū)市市區(qū)具有較大差距。2006年，全省11個設區(qū)市市區(qū)的預算內人均財政支出為4756元，是58個縣市預算內人均財政支出的2.5倍，換言之，縣市預算內人均財政支出只有設區(qū)市市區(qū)的39．4％。不過，設區(qū)市市區(qū)的人均GDP只有縣市的1.9倍，小于縣市的人均財政支出差距，這就說明縣市與設區(qū)市市區(qū)的預算內人均財政支出差距，更多的是由制度因素導致的。

不可忽視的是，在浙江，現(xiàn)在已經不能籠統(tǒng)地把這種差距說成是城鄉(xiāng)或發(fā)展差距。因為在這58個縣市中，大致已有一半縣市的城區(qū)已有較多人口，有的甚至占全市人口1／2以上，且這些市多數(shù)已融于都市圈，因此這些縣市越來越在整體上具有城市特質。同時一部分設區(qū)市的市區(qū)也有相當數(shù)量的農村人口，因此就城市化角度看，浙江一部分縣市與設區(qū)市市區(qū)的差別并不大。

就財政預算內部結構看，縣市財政開支中的行政管理費比重仍較重。政府的預算內行政管理費事實上有兩大塊。一塊是行政管理費，另一塊是部門事業(yè)費。在實際使用中，相當一部分的部門事業(yè)費事實上也用于政府機關日常行政支出，成為政府行政管理費的重要組成部分。根據(jù)這一理解，我們觀察到自1996年至2006年，浙江某地5縣市的行政管理費比重雖然從17.9％減少為13.2％，但不包括科教文衛(wèi)的政府部門事業(yè)費比重則從7.0％上升到11.3％，兩者合計，2006年比重仍高達24.5％。考慮到這部分事業(yè)費也有一部分用于專門事項，因此在最近的10年內，縣市預算內財政支出的行政管理費比重雖有下降，但總體比重仍較高。

公共財政供給不足扭曲區(qū)域發(fā)展

當前無論是發(fā)達縣市還是欠發(fā)達縣市，公共服務的總量和相對水平均偏低。目前各地教育事業(yè)雖有較大發(fā)展，但無論是發(fā)達還是欠發(fā)達地區(qū)仍均有相當一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校設施簡陋陳舊，教師收入偏低，存在著嚴重的城鄉(xiāng)教育不均等現(xiàn)象。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)則捉襟見肘，一些縣市對于農村合作醫(yī)療的補助顯然偏低，一些發(fā)達縣市用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的費用也常常處于困窘局面。

這種狀況進一步扭曲了發(fā)達地區(qū)縣市官員的行政行為。發(fā)達縣市的經濟發(fā)展水平較高，具有很大的增加公共服務壓力，而縣市政府又特別缺少預算內資金。因此，在這種較強的資金缺乏的壓力下，部分行政行為失常。如地方政府像商業(yè)性機構一樣低價吃進土地，高價賣出，名之曰土地儲備。又如不惜以公共利益名義圈占土地，大拆大建等。

這些行為雖然部分地解決了政府公共服務資金的籌集，但也產生了較多問題。如制造了失地農民問題，侵犯了城市居民利益，破壞了城市長期形成的歷史文脈，推動房價上漲，以及引致全面的、過度的市場化，從而進一步產生一系列負面影響。再如長期不讓或少讓農民工享受當?shù)氐慕逃然竟卜眨鴱倪壿嬌现v，農民工給當?shù)貏?chuàng)造了產值和稅收，完全有資格享受當?shù)夭糠只竟卜眨诂F(xiàn)行財政體制下，縣市確實支付乏力，而這顯然是一個最好的借口。

另外一個問題就是影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。浙江的科教文衛(wèi)等事業(yè)，至今仍滯后于經濟發(fā)展，影響了人力資本的積累提高，影響了浙江今后的穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)2006年國家統(tǒng)計局1％人口抽樣調查，在6歲及6歲以上人口中，浙江受過高中教育的人口比重為12．9％，僅相當于全國平均水平，列全國第16位；受過大專及以上教育的人口比重為8．4％，列全國第6位，這兩個指標顯然都低于浙江人均GDP在全國的位次。

另根據(jù)全國第一次經濟普查，2004年，浙江法人單位中具有大專以上學歷人員的比重僅為14．9％，比全國平均水平低9．5個百分點，列全國最后一位。這雖然與浙江的產業(yè)結構有關，但顯然也由于浙江的總體文化水準較低，導致創(chuàng)業(yè)層次較低，進而影響了產業(yè)層次的提高，也影響人員素質的提高。

縣級公共財政轉型的若干關系

縣級公共財政需要轉型，而轉型有幾個基本的關系需要重點處理。

首先要處理好財政上繳與本地可持續(xù)發(fā)展的關系。對于中央財政的上繳是浙江應盡的職責，是發(fā)達縣市的一份義務。但浙江的發(fā)達縣市，就好比是一只很會下蛋的母雞，必須喂給富有營養(yǎng)的食物，才能保持較強的下蛋能力。而從現(xiàn)狀看，發(fā)達縣市財政支出占GDP的比重顯然已經偏低，而這主要是上繳較多造成的。因此省里要均衡各地的上繳水平，在不影響上繳中央財政前提下，適當提高一部分發(fā)達縣市財政支出占當?shù)谿DP的比重。

其次要處理好公共服務均等化與適當?shù)念A算內人均財政支出差距的關系。當前公共服務均等化的突出矛盾是縣市與設區(qū)市市區(qū)的差距過大，而縣市之間如考慮到勞動力轉移因素，實際差距大大小于賬面差距。總體來說，公共服務均等化要與當前的經濟發(fā)展水平相適應，要承認和接受由于發(fā)展水平不同導致的適當差距，包括公務人員薪酬水平的差距等。如果一定要消除這種差距，雖然出發(fā)點較好，但將嚴重影響區(qū)域發(fā)展積極性，很可能是得不償失。

再次要處理好公共服務多元化與主體功能強化的關系。縣市財政支出的多元化是一個趨勢，因為隨著經濟社會發(fā)展，支出項目及其內容會越來越繁雜。但與此同時，也應該著力保持人力資本投資等主體功能的增長水平。在這里，重要的是要壓縮行政審批，提高行政審批的科學合理性，大幅降低行政管理費開支，提高財政效率。中央采取的減少副職的舉措，具有重要的戰(zhàn)略意義，在縣級部門也應全面實行“減副”。

財政預算是一門很復雜的科學，不僅有利益分配問題，還有較高的經濟技術分析要求。現(xiàn)行審核辦法存在著時間短、缺少專業(yè)人才、程序設計也不盡合理等問題。建議建立這樣的制度，規(guī)定縣市財政部門必須提前若干時間，向當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯峤回斦A算草案，然后由一專門委員會負責，由專業(yè)機構或專業(yè)人士進行審核，然后由這一專業(yè)委員會向人大常委會提交具有建設性修改意見的審核報告，再交由人大代表全體會議審核通過。這一改革不涉及中央管理權限，可以在現(xiàn)行體制框架下由省里先行試點推行。

(作者為浙江省發(fā)展和改革研究所所長，研究員)