西部大開發與中部發展戰略的比較與思考

劉傳江　馮碧梅

摘 要：與“東部率先實現現代化”戰略不同，“西部大開發”與“中部崛起”發展戰略沒有將未來兩地區在全國的地位進行明確，也沒有闡釋出地區發展的戰略重點。因此，有必要剖析中部與西部地區在全國未來發展格局中的地位，揭示出其由于基礎條件的差異引起的不同戰略目標、戰略重點和地區發展戰略，并通過比較兩大戰略引出全國地區發展戰略的主要內容。

關鍵詞：西部大開發；中部發展戰略；比較研究；地區發展戰略

中圖分類號：F207文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0042—05

西部大開發作為一項大戰略，不僅是為了振興西部，更重要的是為了實現各種資源和生產要素在東、中、西三大區域間的合理流動、優化配置，使東、中、西三大區域連成一體，優勢互補，協調發展。中部地區是我國的腹心地帶和國脈所系。就生產力與資源分布而論，中部地區兼有東西部之長，而且環境、資源、市場、區位和經濟技術基礎等各方面的條件配合較好。相對西部來說，中部更具有承接東部產業轉移的基礎和條件。東部的人流、商流、物流以及信息流向西推進的過程中，會有相當部分要流經中部，甚至在西進的過程中扎根于中部。與此同時，西部地區的開發和建設，客觀上也需要在我國東、西部之間有一個過渡帶和傳接帶，這就使中部處于“承東啟西”、“一肩挑兩頭”的戰略位置。

一、中西部發展戰略重點的比較

（一）中部崛起的戰略重點——大力發展現代農業

中部六省農村人口高達2.44億，占全國農村人口的31.2%，耕地面積占全國的18.9%，對保障我國的糧食安全起著重要作用。依托中部的兩湖平原(湖北的江漢平原、湖南洞庭湖平原)、黃淮平原和鄱陽湖平原，大力發展現代農業，是中部崛起戰略的重點。由于農業基礎設施比較薄弱，抵御氣象災害能力差，中部農業靠天吃飯的狀況還沒有得到根本改變，農村已成為防御和減輕自然災害的薄弱區域。氣象災害嚴重威脅中部農業和農村經濟社會全面可持續發展。因此，要圍繞推進新農村建設，著眼于農業增效、農民增收、農村發展，構建農村公共氣象服務體系，并將其納入政府農村公共服務體系之中，加大農村地區氣象災害監測能力的投入，加快重點農業區和自然災害多發區鄉村自動氣象(雨量)站以及土壤墑情監測站的建設；加強農業產業發展與農業結構調整的需求結合，對原有農業氣象觀測站任務進行適度調整，適當增加特色農業作物的觀測。加強農村氣象預警預報信息發布系統建設，不斷創新農村公共氣象服務的方式、方法和內容；開展農村精細化、專業化氣象預報和服務，加強糧食綜合生產能力的氣候論證和區域特色農業精細區劃，為農業生產產前、產中、產后提供針對性和系列化的全程動態跟蹤服務及氣象保障；加強人工影響天氣工作和防雷減災氣象服務，加強氣候變化對農業生產、糧食安全影響評估和應對研究，加大農村公共氣象服務的深度和廣度，增強農業和農村防災減災能力。

（二）西部大開發的戰略重點——保護生態系統

西部地區位于我國大江大河源頭和上游的特殊地理位置，其生態環境問題直接威脅到全國可持續發展戰略的實現和東部經濟持續增長的支撐環境；西部地區分布著農牧交錯帶、喀斯特地區等生態外部性較大的地區；西南地區還是我國重要的生物資源基地，因此西部在我國生態建設和生態分工中占有重要地位。但西部地區歷史上對土地及礦產資源的粗放、掠奪式開發與經營活動導致水土資源匱乏、植被退化、水土流失以及環境污染等一系列環境危機與問題。西部地區的生態地位重要，保護生態系統、避免對環境繼續破壞，需要抑制資源型產業的發展，強調經濟效益服從生態效益。東部地區在享受西部生態建設所產生的生態效益時，也應將獲得的效益與西部進行共享。國家應該考慮生態保護的“經濟核算”，建立生態補償機制。目前的當務之急是將水源保護的價值計入國民生產的成本，利用稅收和財政等手段，向上游生態源區進行轉移支付；另一方面，持續修復西部受損生態系統，實行退耕還林(草)、退田還湖工程，加大三江源自然保護區、青藏高原高寒區保護區等的投入力度。

（三）兩大戰略的共同內容

兩大戰略重點的差異是由地區在全國區域發展格局中的地位決定的。支撐區域發展重點的政策都是產業結構調整、區域開發戰略、區際開放等方面，這些方面也都是國家政策調控的載體，是各大戰略政策支撐體系的共同內容，同時也是財政、稅收調節和基礎設施、生態環境建設等的依據。這些內容是制定地區發展戰略的主體內容。

二、中西部產業結構調整與技術升級戰略比較

（一）中部地區產業結構調整的策略

1.實施城市群發展策略，促進產業結構的調整。加快城市群發展，帶動區域產業結構調整，提升經濟競爭力，是發達國家工業化進程中的一條重要經驗。中部地區已建立了中原城市群、武漢城市圈和長株潭城市群等，并通過極化、輻射、擴散等效應，最終帶動整個區域產業結構的調整。

2.走新型工業化的道路，促進傳統產業的升級改造。中部地區各省都是我國傳統工業大省，要調整中部地區的產業結構就必須對中部地區的傳統工業進行新型工業化改造。在現階段，中部地區不僅要大力發展電子信息、生物工程等高新技術產業，更要注重用高新技術特別是先進適用技術改造諸如冶金、化工、紡織、機械、食品等傳統產業。

3.建立高新技術產業園，促進產業結構的調整。從總體上看，中部地區的高新技術產業規模較小、發展較慢，特別是各省的高新技術產業趨同現象嚴重，大都把電子信息、生物工程、新材料、新能源作為科技發展的方向，彼此之間缺乏合理的產業分工，沒有形成相互支援、相互依存的產業分工協作網絡和產業集群。因此，中部六省有必要構建有差異化優勢的省級技術創新體系，有重點地發展各具特色的高新技術產業。要建立起政府引導的、以市場為主體的、產學研相結合的經濟科技互動機制，整合現有科技資源，趕超全國乃至世界科技先進水平，實現高技術產業超常規、大跨步的發展，進而帶動整個中部地區產業結構的調整。

4.加大開放，吸引外資，促進產業結構的調整。中部地區要實現產業結構的升級換代，僅僅依靠區域內存量資源的挖潛和政府的扶持是遠遠不夠的，必須把自身的優勢和外部的力量結合起來，實施大開放戰略，加快形成外向型經濟發展的新格局，通過利用外資、引進技術、共同開發等，大跨度提升產業競爭力，進而帶動產業結構的調整。

（二）西部地區產業結構調整的策略

1.西部地區產業調整方向。西部地區目前的產業結構未充分利用資源優勢，生物資源延伸的醫藥原料資源、自然和民族風光延伸的旅游資源等缺乏利用，過分依賴礦產資源的重型工業結構，給環境造成了巨大壓力，而且很難使居民盡快富起來。西部發展的戰略重點在于提高人民生活水平、保護生態系統，因此產業發展要以生態型、富民型及特色資源型為主。

2.西部地區高新技術產業發展與技術升級。西部整體并非發展高新技術的最佳區位，但以西安、重慶、成都等為核心的“兩帶一區”，具有發展高新技術產業的條件，可以通過結合已有產業基礎的電子信息產業、依托自然資源發展生物制藥業、在軍工企業基礎上的航空航天裝備制造業等，促進高新技術產業發展。傳統產業在西部地區占有很大比重，但產業競爭力不強，多因為產業技術落后，因此目前技術升級的主要目標是利用高新技術促進傳統產業產品升級、改造生產技術以提高生產效率和產品質量、優化產品生產銷售的環節，促使西部與東部形成產業具有梯度差、技術水平上保持一致的格局。

3.西部地區產業結構調整內容。（1）發展國家扶持的產業部門，發揮在全國地區分工體系中的作用。發展能源與礦產資源的開發、加工利用(石油、天然氣、煤炭、水能的開發，石油和煤炭化工，高耗能的有色冶金與基本化學工業等)，特色農業基地建設及農業產業化引導的特色輕紡工業(食品、紡織、皮革制品等工業)，以醫藥工業為主的生物資源開發利用以及旅游業。（2）面向當地市場需求所形成的產業或部門，如糧食、飼料、畜牧業、金屬品加工業、日用化學工業、服裝業、辦公與文化用品等。（3）通過技術升級來實現技術對經濟的拉動作用，通過部分重點地區、產業園區發展高技術產業。

三、中西部區域經濟非均衡發展戰略比較

（一）中部地區非均衡發展戰略

中部地區實行的是點軸開發模式，點軸開發模式是增長極理論的延伸。從區域經濟發展的過程看，經濟中心總是首先集中在少數條件較好的區位，呈斑點狀分布。這種經濟中心既可稱為區域增長極，也是點軸開發模式的點。隨著經濟的發展，經濟中心逐漸增加，點與點之間，由于生產要素交換需要交通線路以及動力供應線、水源供應線等相互連接起來，這就是軸線。這種軸線首先是為區域增長極服務的，但軸線一經形成，對人口、產業也具有吸引力，吸引人口、產業向軸線兩側集聚，并產生新的增長點。點軸貫通，就形成點軸系統。因此，點軸開發可以理解為從發達區域大大小小的經濟中心（點）沿交通線路向不發達區域縱深地發展推移。

為支持山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省中部崛起，2007年1月國務院辦公廳下發了《關于中部六省比照實施振興東北地區等老工業基地和西部大開發有關政策范圍的通知》，該通知對中部六省的享受優惠政策的地、市、縣范圍進行了確定。下一步，國家將制定具體優惠政策的實施辦法。中央比照東北老工業基地和西部大開發的優惠政策來支持中部六省的崛起，并不是六省的所有地區都可能享受得到。優惠政策是老工業地對應東北老工業基地，國家貧困縣則對應西部大開發政策。我們認為，一個區域要有新的發展，離不開公平而有效率的政策環境，中部崛起應該實行“普惠制”。應該把東北振興政策、西部大開發政策中的成功部分全面地運用到中部六省。

（二）西部地區非均衡發展

西部地區開展的是由面到點的發展模式，西部地區統一享受西部大開發政策。促進西部有條件的地區實現迅速增長，是增強西部經濟實力的基本途徑之一。西部地區在建國初期獲得的投資及各個時期在中央對民族地區、貧困地區傾斜政策的扶持下，已經形成了一些產業人口的相對集聚區；重慶、成都和西安三個城市已經具有成長為全國意義都市區的潛力；西隴海——蘭新線經濟帶、長江上游成渝經濟帶、南貴昆經濟區，以及呼包——包蘭——蘭青線經濟帶等是西部經濟發展的重要“動力區”。這些地區要加快發展：一是需要各省市的工業和第三產業發展向經濟帶集中，特別是向中心城市集中。在中心城市內，具有較高技術含量的企業和第三產業應該向各類園區集中。二是需要繼續加強重點城市的通達性和中心性。要加強現有通道，主要有京包——包蘭線提速改造蘭青線復線建設、隴海線寶雞——蘭州區段修建第二線、蘭新線蘭州——武威區段復線建設等；加快修建國道主干線西部路段的建設，如連(云港)霍(爾果斯)線、丹(東)(北京)拉(薩)線、滬蓉線、滬昆線等。

四、中西部區域開放戰略比較

（一）中部對外開放的工作目標——吸收外資質量和水平進一步提高

以擴大開放、更多更好地吸收外資作為中部崛起的突破口，緊緊抓住國際產業轉移加快的有利時機，擴大吸收外資規模，鼓勵跨國公司向中部地區轉移附加值較高的加工制造環節、服務外包業務，力爭使中部地區吸收外資今后幾年有較大幅度增長，占全國比重有較大提升，吸收外資質量和水平進一步提高，在促進中部地區經濟技術發展方面發揮更加重要的作用。為實現這一目標，還相應提出了15條政策措施，其中包括盡快修訂中部地區外商投資優勢產業目錄、支持中部地區經濟技術開發區加快發展、舉辦中部地區投資貿易博覽會、支持中部地區物流產業發展等。如河南提出“東引西進”的思路，重點深化與香港、上海、廣東的合作；湖南省出臺新規劃，重點發展區域配套產業，增強產業發展和加工貿易的聚集效應，通過引入龍頭企業帶動相關配套企業；湖北省委、省政府專門下發了《關于進一步擴大對外開放的若干意見》，對實施開放帶動戰略和加快吸收外資步伐作出了全面安排；江西省把對接珠三角作為全省經濟工作的重中之重，全方位做好招商引資工作，以吸收外資作為對外開放和承接產業轉移的突破口，極大地激發了經濟發展活力，其經驗被稱為“江西現象”；山西省委省政府作出了《關于進一步擴大對外開放的決定》，也就擴大開放和吸收外資作出了全面部署；安徽省及時提出了“東向發展戰略”，確定了將一點一線，即省會合肥和毗鄰江浙滬的馬（馬鞍山）、蕪（蕪湖）、銅（銅陵）、宜（安慶）沿江開放帶作為承接產業轉移重要基地的總體部署，并提出以構筑沿江物流大通道和合肥區域物流中心為重要依托，以相關國家級和省級經濟技術開發區為承接產業轉移的先導和載體，以實現與東部地區的無縫對接為重要途徑的具體安排，形成商品東進、勞務東輸、能源東送、投資東引、服務東帶、產業東接、交通鏈的新局面。

（二）西部地區的開放目標——穩定的邊疆與雙向開放

西部地區對外開放的目標受“穩定的邊疆”目標制約。西北區與中亞文化相近，交通聯系方便，歷史上聯系就比較密切；中亞具有豐富的石油等資源，是我國重要的石油進口來源地之一。但中亞地區泛伊斯蘭主義影響很大，并與國內民族分裂勢力相互勾結，對我國邊疆穩定造成威脅，因此西北地區應適度開放。西藏與印度、尼泊爾間山脈阻隔，交通不便，而且該地區也是境內外宗教分裂勢力活動猖獗區，保持邊疆穩定是首要目標。云南、廣西、貴州等地區與泰國、緬甸、越南等東南亞國家有著緊密聯系，東盟“10+3”會議等提供了促進貿易發展的政策、方式，這一地區應加大開放的力度，促進區域快速發展。與對外開放相比，西部地區“對內開放”更為重要。由于西部與沿海經濟發達地區距離遠，交通聯系不便，未能形成有效分工。目前東西部所處的工業化階段不同，東部部分勞動密集型產業開始轉移，西部地區有豐富自然資源和廉價勞動力，適合接受東部產業轉移，廣東向廣西、上海向云南、江蘇與山東向新疆等地區已經出現產業轉移和互動跡象。因此，西部地區交通干線建設要注意“兩頭延伸”：（1）向東部延伸，為沿海發達地區企業的進入和發展提供基礎硬件環境；（2）適時建設新疆與中亞各國的鐵路干線和能源運輸管線，保障我國能源安全，利于我國在中亞獲取更大的利益。另一方面，繼續采取東部支援西部地區的政策，鼓勵實行產業轉移。西部地區建設面向東部市場的工業產品、農副產品生產供應基地，東部名優品牌進入西部市場的生產組裝基地，東部龍頭企業的配套生產基地，利用陸上邊境建設向西歐、中亞、南亞等的外向型產品生產基地等。

五、國家制訂地區發展總體戰略的思考

（一）確定地區發展戰略引導區域分工

從中西部地區發展戰略的比較可以看出，由于區域資源稟賦條件、發展現狀等的不同，區域在國內分工中處于不同的地位，其發展戰略重點也有所不同。地區發展戰略是國家調控區域發展，促使區域充分發揮其優勢、形成合理的分工，確保區域發展目標與國家要求相統一的重要手段，主要內容包括地區發展戰略重點、基本內容(包括產業調整、空間布局政策、對外開放)、政策體系等。為使地區發展戰略的目標清晰，必須盡快開展全國綜合功能區劃，主要內容包括：重點區域開發戰略的制定、實施區域協調發展目標方案的設計；調整區域產業結構、形成區域特色經濟體系；加快城市化進程，合理安排城鎮體系的空間結構、規模結構與職能結構；跨流域資源調配與流域綜合開發治理；區域性基礎設施系統或重大的區域性生態環境建設等。

（二）解決區域發展共性問題的戰略

1.產業結構調整。國家可通過兩種方法進行調控：（1）技術扶持政策，通過產業研究中心、企業技改資金、風險基金的配置等提供技術保障，建設地區特色經濟體系；目標是形成產業梯度和較為一致的產業技術水平。將傳統產業如采掘、制造、紡織等的技術改造投入重點放在西部，包括傳統產業的研發中心；增加西部地區大學的傳統產業技術專業投入等。現代產業的研究中心設在東部。（2）通過國家對區域規劃的審批權，引導地區產業結構調整。

2.非均衡發展。我國目前大部分地區都處于非均衡增長階段，需要促使經濟要素進行空間集聚。對于重點發展區域，國家應繼續加強其集聚能力，如交通線路的建設本著利于集聚的原則；通過交通線路投資和技術改造，加強現有重點城市的通達性和中心性；加大對重點地區的技術投入，開展旨在促進集聚的以重點地區為核心的跨行政區規劃；土地使用政策等對重點發展地區進行適當傾斜。

3.區域開放。

對外開放既是全國各地區的共同要求，也需要體現區域差異，如各類開發區和出口加工區的審批和設置上向重點開放地區傾斜；鼓勵地方積極參與國際合作開發活動，尤其是對于國際組織比較成型的地區，如圖們江開發地區、瀾——湄合作開發地區等；對周邊資源豐富國家進行技術援助等，為沿邊地區的對外開放提供良好的環境基礎。

（三）平衡差異性的戰略措施

建立全國范圍內的分工體系，需要兼顧生態效益和社會效益。發達國家以殖民地和進口資源等方式實現地區分工，實質上是擴大分工的地域范圍，轉嫁了分工利益不均帶來的地區矛盾。我國的國情決定了無法完全依靠進口資源，因此必須建立相應的配套政策體系。

1.將生態效益盡快納入核算體系。全國和大區域內生態外部性較大的類型區，如農牧交錯帶、喀斯特地區、三江源區等，主要提供“生態效益”，但需要系列政策進行支持，應列入國家地區發展戰略。（1）轉變觀念。傳統上，國家對于生態建設進行補貼屬于兼顧公平，現代發展理念認為生態建設也屬于生產范疇，其“產品”以生態效益為主，經濟效益不足，而且生態收益是由政府所代表的社會群體享受，經濟收益由建設者和生態建設地區獲得；但明顯兩者是不對等的，因此需要進行補貼。（2）建立生態——經濟利益共享機制。這項制度主要為生態建設專向資本金制度。進行生態建設的補貼由政府建立的專項資本金提供。資本金的來源包括中央資金和通過征收生態建設受益地區的“庇古稅”。其支付方向包括：政府增加對生態建設的投入，即政府承擔全部社會責任；通過對生態建設中的農用物資、電力等的價格補貼，降低生態建設成本，使經濟收益相對增加(可以補貼給生產農用物資或電力等企業，或者對農民“直補”)；政府通過一系列政策優惠(技術開發、市場開發、技術培訓、風險——貸款擔保等)對生態建設地區可能的“效益生產”，給予鼓勵和扶持。（3）進行生態建設“成本——效益”核算。成本——效益核算制度是進行補貼的前提，它為補貼數量提供了科學依據，但這種成本核算必須是一種綜合成本，如退耕還林的成本，除了建設成本外，還應包括機會成本和解決由于生態建設使用勞動力減少產生的農民“失業”問題的成本。

2.重視社會效益。（1）建立利益補償機制。處于不同分工層次的地區所獲得的收益不同，國家需要采取財政轉移支付的方式進行調節，彌補能源、原材料生產等處于較低分工層次的地區。一方面是對原材料、基礎產業進行補貼，如對糧食生產、煤炭、石油等的采掘業進行生產性補貼，即以產量為標準對企業進行直補；另一方面可以加大對基礎產業地區的基礎設施、技術水平、社會事業等的補償性投入，減少產業發展成本，提高社會事業的發展水平，平衡產業回報率不同帶來的生活水平不同。（2）繼續實行扶貧政策。全國范圍內還存在眾多的貧困區，它們往往無法參與分工，導致長期落后，目前的貧困區集中在西部地區、民族地區、山區等，扶貧任務更加困難，由于貧困地區與生態敏感往往空間重合，因此，要將地區扶貧政策納入區域發展戰略。

參考文獻

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責任編輯：曉 立