首都高校法制機構建設調研報告

郭秀晶　王霽霞　馬　樂

摘要：本文通過對北京市86所普通高校法制機構建設的基本情況進行問卷調查，根據調查數據分析北京市高校法制機構建設的現狀、特點及存在的問題，并結合國內外高校法制機構建設的經驗，提出完善高校法制機構建設的建議。

自教育部1999年提出加強教育法制工作的要求，2003年7月提出依法治校要求以來，北京市高校也相繼進行了一系列依法治校的有益嘗試，在規章制度清理、建立健全校內勞動人事爭議調解、學生申訴制度、制定學校章程等方面都取得了顯著成績?？梢哉f，在依法治校的第一階段，即制度建設階段，北京市高校走在了全國高校的前列。要進一步把依法治校工作推向深入，在建立了良好制度環境的基礎上，必須依賴機構與人員將這些制度貫徹實施。沒有適合校情的切實發揮作用的法制機構和人員，依法治校工作的深入開展將受到極大約束。為此，北京市高校在依法治校的第二階段，即機構建設階段也根據自身情況開展了關于高校法制機構與隊伍的建設工作。為了全面了解北京市高校法制機構的建設情況，有針對性地推進依法治校工作的進程，2007年11月市教委向北京市86所普通高校進行了問卷調查，重點圍繞高校法制機構的設置、人員配備、工作職責、取得的成績及經驗、遇到的困難等問題展開。本文根據問卷調查的回歸數據，分析目前北京市高校法制機構建設的現狀及存在的問題，并結合國內其他城市及國外高校法制機構建設的情況，對加強高校法制機構建設提出建議。

一、北京市高校法制機構設置的基本情況及特點

1.北京市高校法制機構設置呈逐年增多的趨勢，人員配置也日益專業化

在86所高校中，已經有31所高校設置了法制機構，其中絕大部分是在2004年之后設置的。2004年之前只有7所高校設置了法制機構，2004年~2007年有24所高校先后設置了法制機構。這一方面是近年來高校的法律事務需求普遍增強，無論是對外的合同審查，還是處理與學生、教師之間的權益糾紛都需要高校投入大量的精力去處理和解決；另一方面也與教育行政部門大力開展依法治校推動工作分不開。

人員配置方面，在設置了法制機構的高校中，其中9所高校既配備了專職工作人員又配備了兼職人員，9所高校配置了專職人員，13所高校只配置了兼職人員；在未設置法制機構的高校中，有兩所高校既配備了專職人員又配備了兼職人員，有兩所高校配備了專職人員，29所高校配備了兼職人員。

2.大多數高校聘請了專職律師或律師事務所處理學校法律事務，投入學校法律事務的經費呈上升趨勢

在聘請律師或律師事務所方面，在86所高校中，聘請律師事務所的有45所，占總數的52%，其中聘請了專職律師的有38所；未聘請律師事務所，但聘請了專職律師的有4所。

在經費投入方面，有43所高校每年有固定經費用于處理學校法律事務，最多的一年達到55萬元，最少的為0.15萬元。86所高校年均經費總計307.55萬元，平均每所高校年均學校法律事務經費為3.6萬元。

3.高校法制機構或人員的工作職責以糾紛處理和合同、規章制度審查為主，部分高校的法律工作還包含學生權益保護、學校知識產權保護等內容，呈多樣化的發展態勢

綜合問卷調查的結果，高校法制機構或人員的工作職責主要包括：制定法律工作發展體系、合同管理、糾紛處理、法律風險分析預防、法律咨詢、法律知識培訓、審查有關規章制度、法律服務、法律宣傳、訴訟、代理、聯系實習事宜、維護學校和學生權益、開展相關講座、參加學術活動、主持學校聽證會、仲裁、安排信訪事務、實踐調研、組織集體討論、處理解決戶口問題、勞動用工、項目投資、學生管理、校內文書起草、校名注冊、法制建設等。其中，大部分高校法制機構或工作人員的主要職責在于處理對外、對內糾紛及規章制度、合同的審查；部分高校法制機構能夠參與學校的學生申訴、聽證程序，主動進行學校商標、專利等知識產權的保護，并針對學校教師、學生的不同需求開展法制培訓工作，高校法制工作呈現多樣化的發展態勢。

二、北京市高校法制機構建設中存在的問題

1.法制機構的地位獨立性不強，在高校管理系統中地位不高，很大程度上影響了高校法制工作的推動

在86所高校中，有31所建立了機構，但以獨立機構建制的只有兩所。在機構地位上，有6所高校設置了處級法制機構，9所高校設置了科級法制機構，其他情況的有16所?？傮w來說，學校法制機構在學校管理系統中地位不高。

2.人員配備上專業化程度不高，法律專業工作人員所占比例有待提高，且兼職人員占了較大比例，時間和精力難以保證

在86所高校中，有56所高校配置了法律專業工作人員，有30所高校沒有一個法律專業工作人員。在具體人員配置方面，具有法律事務機構專職人員的有18所，人數為1人~5人；具有法律事務機構兼職人員的有22所，人數為1人~15人，其中具有法律專業人員的有14所。未設立專職機構但具有專職人員的有4所，其中具有法律專業人員的有兩所。未設立專職機構但具有兼職人員的有31所，其中具有法律專業人員的有25所。

在專、兼職人員的配備上，86所高校的專職法制人員共有39名，而兼職法制人員則達到了180多人。

3.法制經費仍然較少，不能保證法制工作的深入開展

在86所高校中，只有43所高校每年有固定經費用于處理學校法律事務，僅占高校總數的50%，且高校法制經費差距很大，多的一年有幾十萬，少的才幾千元，甚至沒有經費。從經費支出的用途來看，有經費支出的高校都將經費用于代理費、律師費的支出，高校主動投入經費開展法制工作的非常少。

4.高校法制機構的功能、作用仍然非常有局限，重事后處理，輕事前防范，且對學校管理參與程度較淺

從目前高校法制機構的職責來看，基本上是注重事后糾紛的處理，而對事前防范較少。實踐中，高校法制經費的比例大部分是用于訴訟代理費。2007年度，法制經費最高的是北京經貿職業學院，其55萬元全部是用于律師代理費的支付。

近年來，高校法制機構雖然開始逐步參與學校的各種管理，典型的是參與學生申訴和聽證活動，但對學校管理的參與程度還是較少，除了極少數學校之外，其在學校的重大決策事前論證、民主管理方面起的作用都非常小。

高校法制機構的建設存在上述問題，原因是多方面的：一些高校領導對法制工作不夠重視，影響了法制機構的地位及法制工作在高校中的深入展開；高校師生的法律意識有待加強，教育行政部門的依法治校要求僅僅是指導性意見，不是強制性措施，對高校的約束程度有限，等等。

三、國內其他高校及國外高校法制機構的設置情況

除了北京市的31所高校之外，國內已有越來越多的高校設立了法制機構，如中山大學法律事務辦公室、湖南大學法律事務室、東北大學法律事務室、上海交通大學法律事務部、吉林大學政策法規處等；也有些學校是通過完全市場化的方式來實現對法律事務的處理，如清華大學是通過聘請專職律師作法律顧問來處理法律事務。

從國內高校承擔校內法律事務的機構設置來看，主要有三種模式：

第一種是在行政系統內設立處室或科室處理法律事務。在行政系統內設立處室或科室處理法律事務又根據各學校的情況具體分為不同的類型：有的是獨立設置的處級法律部門，如吉林大學的政策法規處。有的是在校辦或發展規劃辦下設法律事務科室來處理法律事務，如中國政法大學校辦設置的法律事務室，北京交通大學設置的信訪辦公室兼法律事務辦公室，復旦大學校辦的法律事務科室等。還有的是法制工作與其他工作共同歸屬一個處室，如華中科技大學的校辦、發展規劃辦與政策法規處三辦合一的模式。

第二種是完全市場化的運作模式，由學校委托校外律師事務所或長年聘請律師來承擔學校法律事務的處理，如清華大學采用外聘律師的方式處理學校訴訟。許多民辦大學也傾向于采用委托律師的方式處理法律事務。

第三種是由法律系或科研機構輔助承擔，如北京大學公法研究中心、中國人民大學法律系、中國政法大學法學院同時輔助承擔一部分學校的法律事務。

各學校選擇不同的模式，主要是基于各校具體的情況。一般來說，學校的法律事務如果專業性要求非常高，則一般要通過外聘律師的方式來完成。以清華大學為例，清華大學下屬有若干個上市公司需要管理，法律事務專業性要求非常高，學校長年聘請校外執業律師處理法律事務。如果學校法律事務相對簡單、類型比較單一，則可以通過利用自身的資源來完成。

國外高校法制機構的設置與中國高校的情況有較大差別。在國外，私立大學占據了重要的教育市場。私立大學的運作方式與市場中的企業類似，其法律事務大多采用市場化運作模式，聘請律師或律師事務所來承擔。公立大學也有很多采用聘請律師或律師事務所的方式。也有一些學校設立了法律事務部門，專門處理學校的法律事務，如澳大利亞大學Australian National University (ANU)設立了大學法律辦公室（University Legal Office ）。

四、加強高校法制機構建設的建議

1.高校法制機構的職能定位

機構的設置是為了解決實踐中存在的問題，高校法制機構的設置也是如此。要優化目前高校法制機構的功能及設置，首先應當對高校法制機構的職能有明確的定位。

從國內外高校法律事務的處理模式來看，法制機構的職能定位有兩大類：一類是僅僅處理學校對外的法律糾紛及法律事務，另一類是不僅要處理法律事務，而且還要推進學校管理的法治化。如果法制機構僅僅定位為法律事務處理機構，那么，高校內部不必設立法制辦公室，完全可以通過委托律師或律師事務所來承擔，如國外大多數大學都是通過律師承擔學校的法律事務。但是，這種模式并不完全適合中國目前的高校治理，因為目前我國高校辦學活動中普遍存在以下問題：法制意識淡漠；重權力、輕權利；重視管理職能, 忽視平等地位；程序觀念淡漠；尚未建立規范的法人治理結構；對日趨復雜的法律關系缺乏必要的應對措施；權利保護觀念淡漠；產業工作不規范；依法行政不完備；辦學活動缺乏完備的制度化依據等。[1] 針對這些問題，高校必須加強依法治校的水平，而僅僅通過兼職律師或律師事務所的服務對高校依法治校的促進是非常有限的——律師或律師事務所只能幫助解決民事、行政等法律糾紛和事務，很難深入學校的管理，而且實踐中也反映出高校聘請律師或律師事務所處理法律事務存在律師對高校法律事務及高校管理特殊性不了解的缺點，難以真正推進高校管理的法治化進程等問題。因此，適合中國高校的發展模式應當是后一種模式，法制機構不僅處理法律事務，而且還承擔著推動高校依法治校進程的職能。在具體發展方式上，應當走專兼結合的道路，既要通過多種手段吸引、選拔法制工作機構專門人員，又要有意識地依靠法律專家、律師事務所等外部專業力量, 以彌補不足。[2]

2.加強高校法制機構建設的建議

加強高校法制機構建設對推進高校依法治校工作有重要意義，類比國有企業管理法制化進程的成功經驗，國企法律顧問、機構的設置在其中起到了關鍵性的推動作用。目前高校以兼職工作人員為主的人員配置狀況不能滿足高校大量的法制需求，且高校法制工作中重事后糾紛處理、輕事前防范的做法也不利于高校在市場經濟環境中保護自身的權益。為推動高校依法治校工作的進程，在機構建設階段加強高校法制機構的建設工作是有著非常重要的意義。

加強高校法制機構建設需要教育行政部門與高校共同配合推進。對教育行政部門來說，一方面教育行政部門應當只進行方向性指導，不直接規定高校的具體工作。教育行政部門與高校關系的調整是依法治教、依法治校的重要內容，二者關系的和諧與平衡是大學依法治校的前提。教育行政部門只有做好高等教育宏觀調控者的角色，對大學的管理采用法律方式，保證大學的自治權，才能為大學依法治校提供自治的空間，做到政府代表國家有效行政，大學面向社會自主辦學。[3]另一方面，教育行政部門可以區分不同類型的學校進行不同的指導，尤其是民辦高校與公辦高校有各自不同的特點和規律，適用不同的原則。一般來說，公辦高校受教育行政部門的約束較大些，同時也在依法治校方面有著更好的基礎和條件，教育行政部門可以對其采取比民辦高校強制性稍大一些、要求更高一些的指導方式，有針對性地推動公辦高校法制機構的建設工作。

在具體措施方面，教育行政部門可以從以下幾方面促進高校法制機構的建設：

第一，加強高校領導法律意識的培養。領導的法律意識和素養對高校法制機構的建設有著至關重要的作用。教育行政部門應定期對高校的領導進行法治培訓，增強領導的法律興趣和素養，提高法律對學校管理的影響程度。

第二，幫助高校培養、培訓法制工作人員。教育行政部門可以針對高校管理中的共性問題，如學生與學校之間的糾紛處理、學校合同管理、章程制定等問題，對高校的法制工作人員進行專項培訓。

第三，加強高校之間的交流，為高校之間成功經驗的學習借鑒提供平臺。

第四，采用靈活有效的方式對高校法制機構的建設工作進行促進和監督。從西方國家的經驗來看，質量評估是政府宏觀調控的有效質量監督手段。如美國高等教育系統的民間認可制度在管理中起到了相當重要的作用，無論是地區性認可協會還是專業性認可協會，雖然都是非官方認可機構，但它們對高校的教學質量的評價有較大的影響和約束力。[4] 我國教育部開展的依法治校示范校評估也推動了高校依法治校的進程。對高校法制機構的建設工作也可以作為教育行政部門考察、監督高校法制工作的一項重要內容，以促進高校法制機構的建設。

對高校來說，法制機構的建設工作可以圍繞以下幾方面進行加強：

第一，結合校情選擇適合自身需求的法制機構建設模式，切實提高法制工作機構的地位。如前文分析，高校法制機構的建設主要有三種模式，行政系統設置、市場化運作和教學、科研組織兼任。各學校要結合自身法律事務需求量的大小、專業化要求的高低，以及自身的資源來選擇適合自己的法制機構建設模式。同時，要圍繞促進依法治校的目標，提高法制工作機構的地位，讓法制機構深入學校的管理，在學校管理中發揮越來越重要的作用。

第二，為法制機構提供人員與經費保障。在人員構成上，可以采取專兼結合的方式，但尤其要注重自身專職人員的培養；在經費保障上，應當給法制機構一定的費用支持，以便順利開展工作。

第三，加強法制工作參與學校管理的深度，尤其是法制機構參與學校決策的事前論證及學生、教師權益保護程序。在學校對外投資、簽訂合同、出臺規章制度之前，以及學生的聽證、申訴程序之中，應當有法制機構的參與，確保學校行為的合法性。

參考文獻：

[1][2]彭宇文：《高校辦學活動中的主要法律問題及對策研究》，載《教育研究》，2003年第10期。

[3]張祖英、許積年：《對建立我國現代大學制度的探討》，載《清華大學學報（哲學社會科學版）》，2002年第4期。

[4]陳振明：《公共管理學——轉型時期我國政府管理的理論與實踐》，中國人民大學出版社1999年。

（作者單位：北京教育科學研究院 北京科技大學 北京市教委）

[責任編輯：趙英臣]