論公共事業腐敗及其治理

劉麗英　成為民

摘要：公共事業腐敗是指提供準公共產品的各類公共事業組織及其工作人員，利用組織資源、自己的特權為個人或小集團牟取非法利益的行為，具有復合性、隱蔽性等特點。公共事業組織作為聯系政府和社會的中介機制，起著不可或缺的溝通和協調作用，它在社會服務中的作用日益重要。近年來，我國公共事業組織得到了迅速的發展，取得了顯著成績，但是腐敗問題也日趨嚴重，治理公共事業腐敗問題必須成為我們共同關注的焦點。

關鍵詞：公共事業；公共管理；腐敗

中圖分類號：F281文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0190-02

一、公共事業腐敗的表現

1違規營利。不以營利為目的是公共事業組織與其它私營組織的最大差別所在。但在具體實施中，公共事業組織往往違背其非營利性原則，從事以營利為目的的商業活動。如有的學校利用教學便利謀取私利、以組織活動、統一做校服等形式亂收費。更為嚴重的是，收來的各種費用并未納入學校財務統一使用，而是流入了個人的腰包，中飽私囊，違規營利現象十分嚴重。

2財務管理混亂。長期以來，由于受傳統的計劃經濟影響及環境等諸多因素制約，公共事業組織的財務管理一直比較薄弱，財務監督是我國公益機構監督中最為薄弱的環節，由此造成了財務管理混亂和財務違規現象。目前，公益機構的財務違規和腐敗主要體現為：一是公益機構的違規籌款；二是挪用公益基金及捐贈物資從事不符合其宗旨的活動和事業；三是侵占或貪污捐贈物款；四是逃稅漏稅；五是日常管理中的財務浪費。

3官僚化傾向。由于我國的公共事業組織多數“脫胎”于傳統的體制。政府的行為方式及運作規范對公共事業組織影響巨大。“論資排輩”和“官本位”在公共事業組織中留下輕重不同的痕跡。隨著某些公共事業組織基金規模的拓展，機構的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業組織的辦公條件和設備的提高與其業績不成比例。

4“道德滑坡”。當前，我國正處在社會轉型時期，傳統道德逐漸失去其存在的社會基礎，但新的社會倫理規范卻未能形成。在社會道德出現“真空”的情況下，中國社會出現了令人驚詫的“道德大滑坡”現象，對公共事業組織造成不良影響。道德素質較差的公共事業組織和個人就漸漸的浮出水面。如原荊門市博物館館長王必勝和王傳富盜掘古墓、非法出售館藏文物案，原新疆博物館珍貴文物流失案……均是考古部副主任黃小江監守自盜。這些事件的發生嚴重影響了公共事業組織在社會上的形象，也給社會未來的發展埋下了隱患。

5雙重俘獲。行政主管部門對社團的“俘獲”主要表現為主管部門將社團作為其鞏固和擴大既得利益的工具。具體表現為以下幾個方面：黨政機關領導干部兼任社團領導職務；社團成為安置閑散人員的分流渠道；社團活動空間的大小取決于主管部門的開明程度。主管部門對社團的“俘獲”實際上是干預過多的結果。但是，主管部門的“俘獲”往往是以自身“被俘獲”為代價的，在主管部門和社團相互“博弈”的過程中，在社團的公關攻勢下，主管部門被“俘獲”了。這種“俘獲”的結果必然是監督的疲軟，助長了腐敗的滋生。

二、公共事業腐敗的原因分析

1法律缺失。迄今為止，中國還沒有專門的公共事業組織法，規范事業組織行為的主要是國務院制定的三個行政管理條例和中國人民銀行的一個暫行規定。這就是說，對公共事業組織的外部監督在中國依托的是不完善、不健全的法規框架。“法律缺失”不僅表現為立法上的“作為不足”即導致對公益機構實施外部監督時“無法可依”，而且表現為“作為失當”的限制競爭，在客觀上削弱了公益機構實現公共責任的外部約束

2倫理觀念錯位。公共事業管理本身蘊含著深刻的倫理道德內容。公共事業組織倡導社會公平、注重社會利益。要求其工作人員要有良好的倫理道德品質。可以說，公共事業組織工作人員缺乏公共倫理的現象，是導致所有腐敗現象的最根本原因。

3監督薄弱，主要表現在：

(1)組織缺位。即官方監督主體的多元化與激勵不足。具體表現為以下三個方面：第一，監督主體多，監督合力弱，造成了“虛監、弱監、漏監”現象；第二，管理力量相對不足；第三，監督主體責任意識缺乏。(2)社會監督體系薄弱。我國的公眾監督和新聞輿論監督都沒能發揮應有的作用。另外。在發達國家，公共事業組織的社會監督還體現為一些專門性的社會團體對公共組織的監督。這些社會團體對公共事業組織的監督不僅僅表現在對低層次公共責任的監督上，它們對公共事業組織高層次公共責任的評估和監督也能做出貢獻。在我國，這方面的組織缺失是顯而易見的。

4“逐利”心理。由于“自養”的問題，使得籌措活動經費成為一個公共事業組織存在和發展的關鍵問題。而任何經營活動都要盈利。因而非營利組織和營利組織的實際界限往往就容易混淆。特別是對于一些社會團體，政府還給予某些特許政策，允許進行一定的營利活動，使得這個問題變得更加復雜。

另外，公共事業組織作為公益機構，講求奉獻和服務，但是奉獻和回報的不對稱性的存在，也是促使公共事業組織趨于盈利性，走向腐敗的原因之一。

5市場約束軟化。我國公共事業組織監督的外部制度中一個重要特點是國家人為的限制公共事業組織之間的競爭。這種限制主要體現為兩個方面：一是分級管理所帶來的地域上限制競爭。二是在同一行政區域內，不允許設立相同或相.似的社團。這樣造成了社團的壟斷地位。客觀上削弱了公共事業組織實現公共責任的外部約束。

三、國外事業反腐的實踐及對我國的啟示

國外事業反腐實踐主要采取兩種模式。即英國“行政監督模式”和美國的“非管制模式”。以監督專員或慈善委員會為主的監督機制是英國的特點，對公共事業組織的監督控制具有主動性特點和行政規制的特征。與英國的制度化的行政監督模式不同，美國對慈善機構的政府管理實施的是“胡蘿卜加大棒”的政策。“胡蘿卜政策”是主要手段，其主要形式是稅收優惠、賦予其他特權以及各級政府對慈善機構的直接和間接支持。“大棒政策”主要有兩部分構成：一是特權特別是稅收優惠的剝奪，二是司法調查及相應的處罰。

國外事業反腐措施對我國有以下借鑒：

1事業反腐必須加強財務監管。從發達國家的經驗來看，對公共事業組織進行財務監督和管理是保證公共事業組織公共責任實現的重要手段。我國對公共事業組織的財務監督應該著重以下幾個方面：第一，對非營利性的約束；第二，對受贈財產支出比例約束；第三，強化財務公開制度。

2事業反腐必須加強立法約束。從發達市場經濟國家的經驗看，普遍非常重視法律與法規建設。必須在充分借鑒國際經驗、充分結合中國國情的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，提前構筑適應未來不同類型機構運行所必須的制度平臺，為分類改革奠定法制基礎。

3事業反腐必須引進競爭機制。競爭機制的引入與完善是提高公共事業組織服務水平和質量的根本之道。必須打破

壟斷格局，建立競爭機制，激勵公共事業組織不斷改善業績，由社會來評價各個組織的業績，由業績來決定它的命運，在競爭中實現優勝劣汰。

四、治理我國公共事業腐敗的對策建議

1完善公共事業組織立法。首先要抓緊研究和制定這方面的法律、法規，形成配套的法律法規體系；同時，還要抓緊制定專門的公共事業組織法，針對公共事業組織行為的實體內容進行系統的規范，增強法律規范的操作行和針對性，搞好法律體系的銜接和法律規范的配套，抓緊制訂懲戒公共事業組織違規行為的法律，以使監督懲戒有法可依，確實起到警示、教育的作用。對現有有關的法律法規要進行清理，凡過時的法律條款要予以修訂或廢止，不合理的和重復的要予以取代，沖突的要予以理順。

2加強公共事業倫理道德建設。加強公共事業倫理道德建設的途徑就是從道德驅動的自律到制度化的自律。在此過程中，政府應該起著非常重要的作用。這種作用不是簡單的強化控制和監督，而是保障有效制度的持續完善和執行，為公共事業組織制度化自律形成創造條件。

3建立健全監督機制。第一，完善并強化多元化的監督體系。充分發揮社會力量的監督作用，既是發達國家成功的歷史經驗，又反映了公共事業組織公共責任機制的發展趨勢。多元化的監督體系包括輿論監督機制、市場監督機制和客戶(公益機構的服務對象)監督機制。

第二，加強日常監督。在適當放寬對公共事業組織的登記控制后，同時，應加強對公共事業組織運作期間的監督，以保證其公共責任的實現，尤其要注意以下幾個方面：(1)增強年檢的可操作性；(2)加強公共事業組織的財務監督；(3)對公共事業組織財政優惠的制度化。

第三，完善自律機制。在政府管制加強、社會監督強化和競爭日趨激烈的大環境下，公共事業組織自律機制的強化是重要的發展趨勢。公共事業組織的自律機制包括兩個部分：行業監督約束機制和公共事業組織內部的法人自律機制。

4持續深入的開展事業單位改革。事業單位改革應適應社會主義市場經濟的發展和我國加入世貿組織的變化，積極推進政事分開、事企分開，促進事業單位體制調整與機構改革、人事制度改革的整體協調推進，進一步釋放事業單位的能量，激發參與市場競爭的活力。同時，要認真履行機構編制管理職責，加強管理和監督工作，嚴格執行各項規定。鞏固機構改革成果。

五、結語

本文對于公共事業腐敗及其對社會精神文明建設的消極影響、治理公共事業腐敗方法的探討，是以肯定和贊賞公共事業組織已經取得的巨大成就和成績為前提的。只要能糾正對公共事業組織屬性認識的錯位，避免營利化和官僚化，就能逐步提高公共事業組織成員的倫理道德素質水平，弘揚公共事業組織的本質和宗旨，建設良好的、健康的事業文化，進而獲得治理公共事業腐敗問題的良方，使我國的公共事業能夠建立在文明的思想基礎上，為社會前進貢獻力量。

[責任編輯杜娟]