提案制度改革之我見

　　全國“兩會(huì)”已經(jīng)召開，每年的這個(gè)時(shí)候，代表們都要帶著各自的提案赴京參會(huì)。近些年來，雖然我國各級(jí)人民代表大會(huì)在加強(qiáng)民主建設(shè)方面獲得了長(zhǎng)足進(jìn)步，人民代表在中國政治生活中的作用越來越重要。但從我國民主政治發(fā)展的基本要求看，人民代表大會(huì)制度還有必要做多方面改革，其中一個(gè)重要方面是提案制度的改革。
　　按目前我們看到的做法，人民代表的提案通常由人大有關(guān)部門轉(zhuǎn)給政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)，后者在一定期限內(nèi)給提案者作出一個(gè)答復(fù)。真正提交人大會(huì)議商議的文件常常是國家有關(guān)機(jī)構(gòu)提交的立法草案以及政府主要部門的工作報(bào)告，人民代表自己的提案通常不會(huì)在會(huì)議上討論。
　　這種狀況應(yīng)該有所改變。
　　人民代表的提案應(yīng)集中于立法建議或法律修訂的建議，不要就行政部門的一般工作問題提出提案。a提案提出后，只要符合程序要求，應(yīng)該在人大會(huì)議上討論，而不是轉(zhuǎn)到政府部門去。人大代表也可以對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，但應(yīng)該使這種監(jiān)督成為一個(gè)專門機(jī)構(gòu)的日常工作，而不是靠每年的提案來監(jiān)督。
　　人大代表不需要有某種提案數(shù)量的要求，代表們可以提，也可以不提。提案是否提交大會(huì)討論，要有一個(gè)規(guī)定。例如，規(guī)定多少名代表共同簽署的提案才可以提交大會(huì)討論。這樣做可以節(jié)省會(huì)議資源，提高人大的議事效率。
　　人大在討論代表提出的提案時(shí)，可以有反對(duì)的聲音。圍繞提案可以進(jìn)行辯論。在討論提案時(shí)可以舉行聽證會(huì)。在聽證會(huì)上，提案的贊成者和反對(duì)者可以邀請(qǐng)社會(huì)人士提出證據(jù)以支持自己的觀點(diǎn)。這樣做有助于把一些問題討論清楚，提高提案的質(zhì)量。經(jīng)過討論，某些提案的提交者有可能撤回自己的提案，不提交大會(huì)表決，從而節(jié)省會(huì)議資源。
　　應(yīng)更好地發(fā)揮人大常委會(huì)的作用。目前，我國人大設(shè)立了常務(wù)委員會(huì)制度，為了節(jié)約會(huì)議資源，大量提案不必由人大全會(huì)來討論，而可以由人大常委會(huì)在全會(huì)閉會(huì)后進(jìn)行討論。至于什么樣的提案交給常委會(huì)討論，什么樣的提案不交，也應(yīng)該有一個(gè)程序性的規(guī)定。為了充分發(fā)揮人大的立法功能，應(yīng)該適當(dāng)延長(zhǎng)開會(huì)的時(shí)間，特別應(yīng)延長(zhǎng)人大常委會(huì)的開會(huì)時(shí)間。常委會(huì)可以實(shí)行例會(huì)制度，每年開多長(zhǎng)時(shí)間的會(huì)議，應(yīng)有一個(gè)明確規(guī)定。從觀察看，人民代表的提案多是普通代表提出的，人大常委似乎鮮見提出。今后人大常委似乎可以和普通代表加強(qiáng)聯(lián)系，多研究問題，領(lǐng)銜提出一些質(zhì)量更高的提案。
　　為了提高人大代表提案的質(zhì)量，應(yīng)該確立一種人大代表調(diào)查研究的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。有的人大代表從群眾來信來訪中獲得資料，也難免有片面性。有時(shí)候，群眾來信來訪反映的問題也是一面之詞。所以要鼓勵(lì)人大代表采取各種辦法做調(diào)查研究。一些代表為了提高提案的質(zhì)量，常常自己花錢搞調(diào)查研究，這個(gè)很不合理。對(duì)于調(diào)研經(jīng)費(fèi)，一定要專款專用。可以制定一個(gè)具體的經(jīng)費(fèi)使用辦法，規(guī)定經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)、使用、核銷和事后監(jiān)督審查的嚴(yán)格程序。
　　應(yīng)確立一套有關(guān)提案的提交、討論和處理結(jié)果的信息披露程序以及歷史資料檢索程序。我鄭重建議，應(yīng)建立各級(jí)人大圖書館，重點(diǎn)收藏提案文件，方便代表和研究人員閱讀檢索。圖書館應(yīng)向所有人開放，包括國內(nèi)外一切有閱讀能力的人。圖書館應(yīng)該專門撥款建造，鄭重其事，而不是在一座樓房里開辟一兩間屋子做個(gè)閱覽室。
　　應(yīng)合理規(guī)定保密制度。不同級(jí)別的人大代表的調(diào)查研究可以涉及不同層級(jí)保密信息，但不能濫用保密手段。我國現(xiàn)實(shí)政治生活中有太多的“內(nèi)參”之類的東西，應(yīng)予以改正。對(duì)于真正需要保密的東西，則應(yīng)該有一套嚴(yán)格的手段予以保護(hù)。（作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任）