深化社會保障制度改革的幾個重要問題

　　當前，我國正處于經濟社會發展轉型和全面建設小康社會的關鍵時期，深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，進一步深化社會保障制度改革的任務緊迫。
　　
　　一、加快社會保障制度改革的重要性和緊迫性
　　
　　(一)健全社會保障制度是中國特色社會主義的本質要求
　　中國特色社會主義優越性體現在很多方面，其中一個十分重要的方面就是國民普遍享有與經濟社會發展階段相適應的基本社會保障。黨的十六屆六中全會提出了構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，其中一個重要任務就是要建立覆蓋城鄉居民的補會保障體系。
　　
　　(二)中國特色社會主義實踐對社會保障制度提出特殊要求
　　改革開放近30年來，我國的經濟總量和綜合國力大大提升。然而，在巨大“增長奇跡”的背后，社會保障支出并沒有與經濟和財政收入同步增長。我國社會保障建設和保障水平滯后于經濟社會發展。城鄉二元結構轉換要求加快完善農村社會保障制度。2006年，我國名義城鄉收入之比為3.3:1，若把義務教育、基本醫療等因素考慮在內，城鄉實際收入之比為5—6:1。有研究表明，社會保障因素使城鄉居民收入差距增加了18.6％。世界衛生組織《世界衛生發展報告》(2000)也指出，中國越是需要醫療保障的人群，越是缺乏保障。
　　
　　(三)調節收入分配和共享發展成果需要加快社會保障制度改革
　　從全面貫徹落實科學發展觀出發，建立和諧的收入分配秩序，實現社會發展改革成果共建共享是構建社會主義和諧社會的基礎和前提。我同已在總體上進入中等偏下收入國家行列，但二元化的社會保障制度不但沒有緩解城鄉貧富差距，反而加劇了城鄉之間的貧富差距。全而建設小康社會要求實現基本社會保障服務均等化。影響收入分配的一個重要方面是居民的基本公共服務差異，這其中就包括基本社會保障的差異。從促進發展成果共享出發，彌補社會保障滯后和錯位已迫在眉睫。
　　
　　(四)現行社會保障制度已不能適應新時期的就業形勢
　　現階段就業結構與就業形勢的變化與社會保障制度改單滯后的矛盾十分突出。國際經濟全球化和國內經濟快速發展階段，我國就業格局發生了顯著的變化：就業市場化，人員流動加速；就業方式和渠道多元化；靈活就業群體總體規模已達1億多人，就業的產業分布也發生顯著變化。長期以來，主要針對城鎮正規部門就業的補會保障制度與新的就業形勢已不相適應。
　　
　　(五)中國有條件建立中國特色社會保障制度
　　一是具有良好的社會主義思想基礎和社會主義制度保證。二是有巨額國有資產。在傳統計劃經濟體制下積累了巨額國有資產，這些岡有資產是社會主義公有制的具體體現，是充實中國特色社會保障體系的有利條件。三是有持續快速的經濟發展。十七大突出著力改善民生，當前正是加快社會保障制度改革的有利時機。
　　
　　二、當前社會保障制度存在的主要問題
　　
　　隨著社會主義市場經濟體制改革不斷深入，社會保障的作用日趨重要，群眾的社會保障意識逐漸增強，我同社會保障制度中不完善的地方也逐漸暴露出來。通過梳理，我們認為目前社會保障制度存在的主要問題可以歸結為以下幾個方面：
　　
　　一是制度設計缺乏一定的統籌規劃。社會保障制度設計在一定程度上缺乏統籌規劃，在原則目標基本確定情況下，缺少具體目標的設定以及長期規劃。由于沒有一個明確的長期規劃和總體部署，難免形成“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的局面。
　　
　　二是社會保障覆蓋面還不夠。目前還有幾大人群沒有在社會保障覆蓋范圍之內，如靈活就業人員、農村人口、城鎮非就業人門以及機關事業單位人員等。
　　
　　三是制度存在缺乏吸引力和激勵機制的缺陷。現行社會保障制度的一個根本缺陷在于制度缺乏吸引力和激勵機制。如對于靈活就業人員，雇主和雇員本人對參加社會保險都缺乏吸引力。農民對新型農村合作醫療保障也缺乏積極性。
　　
　　四是社會保障的權利與責任規定尚不夠清晰。政府、企業、個人的權利與責任的邊界確定不夠清晰。我國社會保障制度改革是以減輕政府和同有企業的責任為起點的，但是政府、企業和個人的責任界定模糊不清。
　　
　　五是社會保障制度的歷史遺留難題和制度風險未得到有效解決。對歷史遺留問題的逃避形成制度性缺陷。如果不能采取多種措施化解由于新舊養老制度轉型中形成的對中老年職工的歷史欠帳，基本養老保險基金存在巨額缺口，支付風險凸顯，將會對我國社會保障制度產生重大沖擊。
　　
　　六是當前面臨提高統籌層次、關系轉移和保障公平的突出問題。統籌層次過低問題遲遲得不到解決，社會保險關系區際轉移面臨不少障礙。統籌層次過低問題是我國社會保障制度中一個比較重要的缺陷，它引起了其他的一系列問題，不同社會群體的保障待遇不盡公平。地區之間、城鄉之間、企業與事業單位和政府機關人員之間、不同所有制企業以及不同就業形式人員之間的社會保障待遇不公平。
　　
　　七是制度設計與管理存在一些問題。由于長期存在社會保障制度城鄉分割與針對部分人群設計制度的問題，使得我國社會保障制度設計得越來越復雜，管理成本越來越高。社會保障制度設計、改革與實施的法律保障不夠。非制度化特征十分明顯，法制化水平不高，社會保障立法滯后。
　　
　　三、社會保障制度改革的階段目標
　　
　　基于我國社會保障制度的建構理念，以經濟社會發展的主要指標為依據，我們認為社會保障制度改革應分階段進行，并為每個階段設定相應的目標水平。
　　
　　(一)第一階段
　　第一階段到2010年，實現生存保障，確保人民基本生存生活，社會保障制度在城市和農村基本建立。這個階段，社會保障的主要功能是維護社會穩定，適當兼顧經濟增長和提高福利。在2005年基準基礎上，到“十一五”期末，城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到2.23億人、3億人、1.2億人、1.4億人和8000萬人以上。參加農村社會養老保險和企業年金的人數逐步增長，新型農村合作醫療制度覆蓋農村居民，城鄉低保制度普遍建立。落實提高社會保障到省級統籌層次。
　　
　　(二)第二階段
　　第二階段到2020年：實現溫飽水平的社會保障，社會保障體系實現全覆蓋，較大區域內統一的社會保障制度逐步形成。到2020年，全社會達到小康生活水平，社會保障既要發揮社會穩定的既有功能，還要在增加有效需求，促進經濟增長方而發揮作用。在制度設計上，2020年中期目標定位于社會保障體系的全覆蓋上，這種全覆蓋的保障水平可以相對低一些，但必須保證全體社會成員能夠平等享受基本社會保障待遇，在社會保障制度設計上消除因身份特征、工作性質和區域等因素帶來的制度性不平等。城鄉社會保障制度銜接完成階段性目標，區域統一的社會保障制度逐步形成(如長三角地區等)。
　　
　　(三)第三階段
　　第三階段到2050年：實現小康水平的社會保障，全而提高社會福利水平，社會保障制度實現全同范圍內的銜接統一。到建國100周年，也即我國社會主義現代化建設第三步戰略目標實現的時候，我同已經整體上達到了中等發達國家水平，人民過上比較富足的生活。這吋的社會保障應能保證保障對象獲得小康生活水平，社會保障的功能也將隨之發生顯著的變化，主要功能體現為提高社會福利。多層次社會保障體系基本完善，城鄉社會保障制度在全國范圍內實現銜接統一。
　　
　　四、當前社會保障制度改革的幾個關鍵環節
　　
　　(一)城鄉社會保障制度統籌發展
　　當前，城鄉社會保障制度統籌發展存在的主要問題是：城鄉社會保障制度分割、互不兼容；農村社會保障體系不全、標準過低、覆蓋面偏窄；公共財政重城市輕農村，對農村社會保障投入偏低；農村社會保障管理服務體系不全，管理能力偏弱。城鄉社會保障制度統籌發展要解決的幾個主要任務。一是統籌城鄉社會保障制度設計；二是統籌考慮社會X7K4mkZbUqBv7Q/clWXOqQtMAnJXZAUHcK7owAq1bqY=保障體系建設；三是統籌考慮設置社會保障標準；四是統籌考慮社會保障(保險)關系轉移；五是統籌考慮社保障資余配置和責任分擔機制；六是統籌考慮社會保障管理體制和方式。統籌城鄉社會保障的基本思路包括：統籌規劃城鄉社會保障制度設計，實現制度統一和銜接；積極推進農村土地使用制度改革，改革和完善農村土地流轉與社會保障發展之間的關系；改進新型農村合作醫療制度設計，提高受益標準；消除農民工社會保障“兩不靠”的“真空”局面，加快改善農民工的社會保障；改進失地農民社會保障的相關制度辦法。
　　
　　(二)進一步擴大社會保障的覆蓋面
　　社會保障制度覆蓋面較窄的具體表現為：覆蓋正規就業，不覆蓋非正規就業；覆蓋城鎮地區，不覆蓋農村地區；國有企業高覆蓋，其他所有制企業低覆蓋；覆蓋就業人口，不覆蓋其他人口。擴大覆蓋面的途徑和重點。擴大覆蓋面應著力抓好以下途徑和重點：將基本醫療保險擴大到城鎮居民，新型農村合作醫療逐步落實覆蓋全體農村居民；將長期在外務工的農民工的社會養老保險納入“城保”制度的框架下予以安排；落實失地農民的社會保障，失地農民全部納入保障對象；提高工傷保險的強制力度，調整保險費率，擴大工傷保險覆蓋面，并將農民工納入工傷保險；將常年需要救助的絕對貧困人口納入農村最低生活保障覆蓋范圍，并逐步擴大到農村低收入人口；基本養老保險制度擴大到機關事業單位。
　　
　　(三)退步建立社會保險關系區際轉移制度
　　我國社會保險關系區際轉移是一個新的問題。當前，社會保險關系區際轉移的存在一些障礙，主要有：區域間社會保障制度不統一；統籌層次過低；統帳結合的制度設計增加了保險關系區際轉移的難度；連續繳費年限的制度設計；社會保障信息化基礎仍然較為薄弱；區域間經濟社會發展不平衡；地方現實利益格局影響。建立社會保險關系區際轉移制度的基本思路。逐步提高社會保障資金統籌層次。完善社會保險關系信息系統。打破區域、部門分割，建立社會保險關系全國聯網、信息共享的信息系統。建立適合流動或靈活就業人員的社會保障制度。制定社會保險關系區域轉移折算系數。制定醫療保險異地報銷制度。
　　
　　(四)改進社會保障資金籌措和運營管理
　　擴大社會保障基金籌資渠道的途徑要包括：財政渠道；國有股減持；中央企業紅利等國有資產收益；基金投資收益；其他渠道籌資等。當前，完善社保基金籌集激勵機制，一方面，應當適當降低社會保險繳費率，從根本上增強制度吸引力，提高參保的自覺性和主動性。另一方面，完善社保基金收繳的激勵與約束機制。改善社保基金運營。社會保障基金應按照安全、有效和流動性原則投資運營，實現增值保值，擴大基金投資渠道。有必要進一步拓寬投資渠道，實現多元化投資。組建專業化的基金管理公司，推進基金委托管理。主要方向是社會保障基金作為規模較大的母基金管理公司。健全基金監管制度。從國際經驗看，社保基金的監管主要有兩種模式：一是審慎性監管。二是嚴格的限量監管。我們主張采用較為嚴格的限量式監管，應當對基金的資產結構、運作和績效等于以明確的規定。
　　
　　(五)加快解決靈活就業與農民工的社會保障問題
　　目前，靈活就業的主要人群及就業形式是：一種是存在于高端勞動力市場，一種是存在于低端勞動力市場，相當一部分勞動者沒有穩定的職業，就業者收入水平也普遍較低。我國靈活就業人員大約為1.3億年人(2003年)。靈活就業人員的社會保障面臨的現實困境，現行的社會保障體系主要是針對正規部門具有穩定勞動關系的就業人員而設計的。我國低端勞動力市場具有無限供給的特點，在就業狀況現實情況下，靈活就業人員也沒有更多的參保訴求。對個體工商戶等靈活就業人員，參加社會保險的繳費實際上全部由其個人承擔，而且交費負擔較重，他們缺乏相應的繳費激勵機制。對靈活就業人員，應設計更加簡便的單項或綜合保險，降低繳費比例。
　　
　　五、進一步深化社會保障制度改革的對策建議
　　
　　在分析當前社會保障制度改革若干關鍵問題的基礎上，有針對性地提出相關對策建議。
　　
　　(一)制定實施社會保障基本公共服務標準，重建國民基本社會保障制度
　　在經濟社會發展規劃中，制定實施包括社會保障在內的基本公共服務均等化標準。我國應該盡快建立起一個適應公共服務均等化目標的最低標準技術支持系統、數據采集系統，以及支持均等化目標的財政體制。在國家“十二五”發展規劃制定中，要落實基本公共服務的范圍、種類、標準和規劃建設。在實施社會事業發展專項規劃中，將社會保障基本公共服務標準建設列為重點工程加以落實。恢復社會基本保障的本來面目，強化政府職責，重建國民基本養老和基本醫療保障制度，初步實現讓人民滿意的“老有所養”、“病有所醫”的目標。
　　
　　(二)促進多層次社會保障體系發展，增強社會保障制度吸引力
　　在解決保基本的基礎上，要適應社會保障需求多層次、多樣化發展需要，鼓勵多層次社會保障體系發展，增強社會保障制度的吸引力。逐步建立以政府基本社會保障(最低生活保障、社會救助、優撫等)為基礎、社會保險(五項社會保險)為主體、企業年金和商業保險等為補充的多層次社會保障體系。完善多層次體系發展的激勵政策措施。為提高農民參加新型農村合作醫療保障的積極性，一是要提高中央財政對新農舍的補貼標準，在現有基礎上再翻一倍；二是加大對地方的轉移支付力度，改善地方政府履行社保職責的事權財權關系，推進實現基本公共服務均等化；三是降低農民享受醫保報銷的門檻，擴大受益面。為提高企業參保的積極性，在促進就業和完善社會保障等制度方面實行財稅和信貸優惠政策。四是鼓勵企業建立和發展企業年金制度，逐步規范企業年金的籌資、投資和基金管理，發揮企業年金對基本養老保險的補充作用。
　　
　　(三)建立社會保障的預算管理制度，健全社會保障穩定投入機制
　　建立和改善社會保障專門預算。逐年提高社會保障支出占財政支出的比重。從各國社會保障支出占財政支出比例(1991—1995)來看，低收入國家通常在5％以下，下中等收入國家在15％左右，上中等收入國家在20％左右，高收入國家則有30—40％。應當建立我國全面建設小康社會階段財政支持社會保障建設的低效機制，明確公共財政用于社會保障的支出比重，并隨著經濟發展水平、財政實力增長逐步調整。“十一五”、“十二五”期末分別達到15％和20％，當前重點擴大新增財政用于社會保障的支出，解決歷史欠帳。財政每年拿出200億元左右，在全國普遍建立農村最低生活保障制度。擴大低保覆蓋范圍，完善低保補助標準正常調整機制。綜合運用經濟、行政、法律和社會輿論等手段，促進社會保障資金籌措。為充實全國社保基金，推進落實劃撥部分國有資產充實社會保障基金，探索用中央企業上繳部分利潤等“非稅收入”充實全國基本養老社會保險基金的新舉措，穩妥開拓社會保障基金的投資渠道。
　　
　　(四)加強配套制度建設和規范管理，提高社會保障制度改革實施成效
　　完善社會保險關系信息系統，打通部門分割的信息渠道，建立起在全國范圍內統一適用、身份唯一的社會保險號管理制度。研究提出社會保險關系區域轉移制度，推行異地投保方式，制定社會保險異地結算辦法。加強與社會保障制度關聯的行政審批與行政許可管理。建立企業勞動保障誠信制度和管理機制。以《社會保險法》為契機，加快社會保障制度改革的法制化建設。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委經濟體制與管理研究