公務卡在財政國庫管理制度改革中的應用

　　近年來，我國全面推行國庫管理制度改革，基本確立了國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎性地位，初步建立了現代財政國庫管理制度。在國庫集中支付改革成效日益顯現的同時，各單位的現金支付卻游離于國庫集中支付系統的動態監控之外，極有可能導致違法違紀事件發生，在一定程度上將減弱國庫集中支付改革的成效。為了鞏固改革成果，全面提升國庫集中支付工作質量，有必要在行政事業單位推行公務卡結算方式，實現傳統現金結算方式的重大改革和創新。
　　
　　一、公務卡的概念及結算范圍
　　
　　公務卡是行政事業單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的銀行信用卡。我們所講的推行公務卡結算方式，指在現有國庫集中支付系統中，原來預算單位授權支付的日常公務開支，改由公務人員使用銀行卡刷卡結算，按現行財務制度審核報銷，基本實現公務支出的無現金支付和支付信息的電子化。
　　公務卡結算的范圍是原預算單位從零余額賬戶辦理的授權支付中，主要以現金或轉賬結算的商品和服務支出，包括差旅費、招待費、培訓費、手續費；設備購置費、辦公費、會議費、咨詢費、租賃費、郵電費、水費、電費、維修費等經費支出。
　　
　　二、推行公務卡結算方式的必要性
　　
　　推行公務卡結算是深化和完善國庫集中支付制度改革的重要組成部分，是國庫集中支付的延伸，是建立高效陽光政府的需要。
　　推行公務卡結算具有信息透明化的特點。有利于財政部門對財政性資金實行動態監控，有效堵塞各種管理漏洞，通過銀行提供的對賬信息，增加公務支出的透明度，有利于強化財政性資金管理，有效防止腐敗現象的發生，提高財務部門對單位及職工公務消費行為的監督力度。
　　推行公務卡結算具有程序簡單化、支付高速化的特點。有利于簡化財務報銷流程，提高支出支付效率。
　　
　　三、目前公務卡應用模式及經驗借鑒
　　
　　目前，各地財政部門對推行公務卡進行了有益探索，如天津、湖北、無錫、張家港等地，上述地區公務卡試點模式歸納起來，有以下兩種：
　　
　　(一)備用金模式。以天津市為代表的公務卡結算方式，由單位卡借記卡(以下簡稱“單位卡”)和個人貸記卡(以下簡稱“個人卡”)組成。單位卡由本單位指定的財務會計人員持有，僅用于單位與個人卡間的資金轉賬結算，不能透支使用，不能提現，不能用于消費；個人卡實行一人一卡制，公私兩用，該卡具有透支消費、轉賬和存取現金功能。代理銀行在預算單位安裝財務POS機，用電話線與銀行連接，傳遞數據信息。
　　這種模式的最大特點是要設立單位卡，類似日常使用的備用金，對于會計集中核算單位比較實用，單位報賬員在核算處報銷之后，將款項轉入單位卡，回到單位再通過財務P0s機，將錢分解給報銷人。支付給個人的電話費、津貼和補貼等費用也可通過單位卡轉入個人卡，還款時，可從個人卡向單位卡轉賬。
　　這種模式的優點是操作簡便易行，適合推廣公務卡初期使用，還可方便單位的備用金管理；缺點是不能提供明細的支付信息，不利于財政部門強化管理。
　　
　　(二)零余額模式。以湖北省為代表的公務卡結算方式，不設立單位卡，只給個人辦理銀行卡，既可選用貸記卡，也可選用借記卡，個人卡公私兩用，由單位任意選擇發卡銀行，發卡銀行要能將消費記錄加密，通過與財政的接口程序傳人國庫集中支付系統，一種方式是由銀聯將消費記錄整體傳輸給財政(這種方式暫時不能提供國外的消費數據)；另一種方式是各銀行自行將消費數據傳輸給財政；最好是兩種方式并存。單位在報銷時，需先登錄財政內網，查詢下載頁面，通過輸入消費簽單上的卡號、時間、金額等要素查詢出消費記錄，再將消費記錄導入到單位國庫集中支付程序。財務人員除按原有財務管理規定審批外，還要對消費明細記錄進行審核，確認報銷金額，補充預算科目和款項用途后，系統自動生成授權支付憑證和公務卡信息單，將電子信息分別發送給集中支付承辦行和發卡銀行，通過發卡銀行的公務卡報銷還款專戶分解給個人卡賬戶，完成報銷業務。
　　這種模式的優點是可以提供預算單位明細的支付信息，能自動生成授權支付憑證，有利于強化支出管理；缺點是增加預算單位財務人員的工作量，財務人員在處理票據報銷時，首先要查詢下載消費記錄，錄入公務卡消費信息，操作過程比較繁雜。
　　
　　(三)實地調研及經驗借鑒。張家港和無錫兩市在公務卡的推廣方面起步較早，進行了有益的探索，也取得了很好的反響。筆者對這兩個公務卡試點地區進行了實地調研，調研基本情況如下：
　　
　　1、主要模式。兩市均采用了備用金模式，分別設立單位卡和個人卡。單位卡按照預算單位十個工作日的平均現金流量核定備用金限額，單位卡由本單位指定的財務會計人員持有，僅用于單位與個人卡間的資金轉賬結算，不能透支使用，不能提現，不能用于消費。個人卡實行一人一卡制，公私兩用，主要用于日常公務支出，該卡具有透支消費、轉賬和存取現金功能，個人卡按照級別和職務不同，設定不同授信額度。
　　2、適用范圍。兩市公務卡結算適用范圍概括起來有：(1)行政事業單位中原使用現金結算方式的零星商品服務支出，包括差旅費、招待費、培訓費、手續費等；(2)行政事業單位中原使用轉賬結算和托收方式的小額商品服務采購支出，包括設備購置費、辦公費、會議費、咨詢費、租賃費、郵電費、水費、電費、維修費等。
　　3、實施步驟。兩市均采取先試點后推廣，分步實施。張家港開始選擇在文廣局、水利局等六家市級預算單位試點，于2008年開始全面推廣。無錫市從2007年7月1日起先后選擇在市法院、市司法局和市財政局等八個部門進行公務卡結算試點，2008年1月1日起在全市范圍內推廣。
　　4、代理銀行的選擇。在代理銀行的選擇上兩市都是在國庫集中支付代理銀行的基礎上優先選擇。代理銀行負責免費安裝用于單位卡與個人卡之間轉賬的POS機，并協助預算單位做好POS機轉賬業務培訓等工作。
　　
　　四、全面推行公務卡的思路
　　
　　(一)確定公務卡的實施方案
　　1、主要模式。如果是采用備用金模式，國庫集中支付改革后，所有預算單位均納入國庫集中支付系統，預算單位不再保留基本賬戶，而是統一納入零余額賬戶管理，這為實施備用金模式提供了良好的制度基礎，按照備用金模式的要求，為每個預算單位設置單位卡(借記卡)，單位卡由本單位指定的報賬人員持有，僅限于單位與個人卡間的資金轉賬結算，以及單位定期公用事業費托收業務，不能透支使用，不能提現，不能用于消費，單位卡賬戶的備用金額度將根據每個預算單位的支出規模和資金使用特點逐一核定，按照核定的額度，向單位卡結算賬戶支付第一筆資金作為預算單位備用金。每個單位的在職員工辦理個人卡(貸記卡)，個人卡主要用于應由單位報銷的公務支出。個人卡的信用額度將根據個人職務及工作性質核定，核定不超過人民幣5萬元和5 000美元，按照消費的時間不同，相應具有25～56天的透支免息期。
　　2、適用范圍。根據國庫集中支付制度改革的有關要求和行政事業單位財務管理制度的有關規定，公務卡結算適用于預算單位財政授權支付業務中部分現金或原通過預借支票結算的商品和服務支出，包括差旅費、招待費、零星辦公用品購置費、電信費、水費、電費、煤氣費、車輛加油保養費等公用經費支出。
　　3、結算程序。公務卡結算實行“個人先行支付，單位審核報銷”的操作管理機制。行政事業單位的日常公務支出，財務人員通知單位零余額賬戶的代理銀行向指定的單位公務卡賬戶劃款，對于單位公務支出，單位職工將取得的銀行卡簽購單和報銷憑證，按照所在單位財務部門規定的財務報銷程序報請審批。單位財務人員對經審批過的個人卡消費支出，通過POS機將資金從單位卡劃到個人卡。
　　考慮到一定時期內，公務卡支付還不能完全取代現金支付。因此，預算單可以到國庫支付中心辦理小額現金業務。
　　4、代理銀行選擇。公務卡結算的代理銀行可為國庫集中支付的代理銀行，單位卡和個人卡均為同一代理銀行發行的銀行卡。
　　5、實施步驟。采取先試點后推廣，分步實施。選擇試點對象可以是部分業務比較簡單、現金流小的行政事業單位。
　　
　　(二)完善公務卡的用卡環境，加大推廣力度
　　銀行卡的用卡環境是推廣公務卡結算方式的基礎，各部門應從以下幾方面著手，完善用卡環境：
　　代理銀行應做好加強與公務卡管理有關的內部制度規范和信息系統建設，提供良好的公務卡應用環境；布設、維護滿足公務卡需要的POS機具及提供相應紙張等配套設施；開發并維護好公務卡管理系統，根據財政部門、人民銀行的有關要求，按期提供公務卡開卡、銷卡及其消費等相關信息；及時、準確地為預算單位提供支付信息，為公務卡審核、報銷與支付還款提供及時、準確、規范、便捷的服務。
　　財政部門應制定公務卡推廣的政策制定、組織協調及宣傳落實工作，對公務卡執行中發現的問題及時整改，及時完善相關管理辦法。開發維護公務卡管理系統，對預算單位公務卡結算工作進行指導、調研和核查。聯合人行、監察、審計部門加強公務卡結算的監督管理。對代理銀行、預算單位、持卡人未按公務卡有關規定執行的，按照《財政違法行為處罰處分條例》給予通報批評或追究有關人員的責任。人民銀行協助財政部門制定公務卡實施的相關文件規定。依據人民銀行有關銀行卡管理規定，加強對公務卡應用推廣方面的指導、監督和管理；建設完善的公務卡應用環境與相關信息共享的網絡平臺。
　　預算單位按規定辦理單位卡并為職工辦理個人卡，做好新增、調動和退休人員的公務卡管理工作，審核、辦理公務卡的報銷、還款等相關工作。
　　
　　(三)充分利用現代信息技術、進一步深化財政國庫集中支付改革
　　公務卡結算方式有利于加強公務支出流程、數據的管理及對財政資金支付使用全過程的監控，提高資金使用安全性和規范性。但是，這種成效必須是建立在國庫集中支付系統與公務卡消費信息實現對接基礎之上的。為了將公務卡消費最終收款人信息完整地反映到國庫集中支持系統中，進一步完善和規范預算單位支付操作，應當考慮如何運用公務卡結算系統反映完整的財政資金用途和去向，這也是進一步深化國庫集中支付改革的一個重要課題。公務卡消費后，POS憑條上有交易參考號和消費日期鎖定，消費最終收款方信息可與國庫支付系統進行對接，具體方式為：預算單位在辦理公務卡賬戶備用金劃撥時，將每筆公務卡消費的交易參考號和消費日期填入支付系統后上傳給財政，財政定期將公務卡消費的兩個參數下載后傳送給人行或銀聯，由人行或銀聯根據上述兩個交易參數在銀行卡消費交易流水中篩選出相應的交易信息后回傳給財政，再由財政將交易信息導入國庫支付系統中實現對接。通過這種方式，可以反映出每筆公務卡消費的確切地點、金額，形成完整的財政支付信息，并對預算單位公務卡消費交易和所列報支出科目的真實性進行比對和實施監督，達到進一步深化財政國庫集中支付改革的規范要