人大對政府基金和預算外資金加強監督的幾點思考

　　每年第一季度，各級人大都會進行新年度預算審查工作，現行財政資金主要分成一般預算資金、省市專款、區專款、政府基金和預算外資金、部門預算外資金、上級轉撥專項資金等六塊，前三項政府實行預算內資金管理制度，第五、六項由于部門實行綜合預算、收支兩條線、國庫直接支付等財政管理方式，人大對上述五項資金的監督制度逐步完善、監督力度也不斷加大，因此使用管理相對第四項來說顯得更加規范和透明。對于第四項政府基金和預算外資金的使用情況人大及其常委會一般關注較少，筆者因工作關系做了一些調研，收集查閱了2003~2005年浙江省杭州西湖區政府基金和預算外資金的使用管理資料，感到該政府基金和預算外資金還具有相當規模，每年收支和年終節余都在億元以上，使用管理上尚存在一些問題，下面以該區為例加以說明，希望引起各級人大及其常委會的重視。
　　一、有些基金的使用管理制度本身與新時期的實際情況不符，應調整相應的政策規定。這主要表現在兩方面：一是有些基金如扶貧幫困基金設立、使用的歷史條件已不具備。扶貧幫困基金是根據1996年中共中央、國務院辦公廳《關于進一步解決部分職工生活困難問題的通知》（中辦發[1996]29號）而設立。當時的初衷是解決最弱勢、社會矛盾突出的公有制企業下崗職工的生活困難。通過幾年的分流和再就業工作，這個問題在城區政府層面已基本得到解決，而此基金的使用方向和范圍仍未調整。在“有錢難用”的情況下，政府開始將該基金用到涉及面更廣的扶貧幫困工作，如困難鄉鎮離退休教師住房補貼、農村扶持貧困、補助失地農民“雙低”養老保險等等，造成合情不合規的情況出現。建議上級政府調整本項基金的投向，在貧困現象長期存在的前提下，有必要存在類似性質的一筆基金，著力解決部分鄉鎮貧困農民和街道就業困難人員的生活補助，實現城鄉和諧發展。二是有些基金如農業發展基金已不符合當今實際。設立農業發展基金是為促進農業生產發展，主要來源于農業稅，取自于農，用之于農。但全國已基本取消農業稅，該基金已逐步枯竭。而目前舉國上下正在大力推進新農村建設，促進農業經濟發展也是主要內容之一，需要用錢的地方很多，按照中央的方針政策，要“以工促農、以城帶鄉”的方式來促進農業發展，在以農業稅為主體的農業發展基金退出歷史舞臺后，促進農業生產發展的資金來源主要依靠工商業稅收。
　　二、政府預算外資金使用管理制度建設仍處于空白狀態，人大應督促政府盡快制訂出臺。政府預算外收入主要來源于兩塊，即土地出讓金凈收益返還和統籌部門預算外收入（含國有投資收益、各類存款利息），當前這兩塊資金的使用管理僅依靠上級文件中零星的提及，沒有完整的規章制度。
　　（一）土地出讓金凈收益返還資金的使用管理制度缺失。通過該城區2003~2005年的土地出讓金凈收益返還資金的收支總數與所有政府基金和預算外資金收支總數的比較分析，前者占到后者50%以上，印證了前段時間《中國青年報》關于國家財政部副部長對某些地區土地財政占本地區財政總收入的高比例感到擔憂的報道。隨著城市化加快，在新時期土地出讓金凈收益的返還資金還將呈逐漸擴大之勢。目前土地出讓金凈收益的返還資金分成兩塊：一塊是含指定建設項目的土地出讓金凈收益返還，這一塊專款專用，使用管理的投向問題不大，關鍵在于財務管理；而另一塊是沒有指定建設項目的土地出讓金凈收益返還，轄區市的市、區兩級政府分成比例不一樣，一般是市占大頭，區占小頭，根據筆者查閱的一些轄區市的政府文件，市里一般要求城區政府將該筆資金用于由區政府負責的城市基礎設施建設、征地農民的多層公寓建設等，但具體由城區政府自我掌握，沒有單獨成文的政策文件約束。因此建議政府制訂完善使用管理制度，同時充分考慮征地農民的“土地換保障”原則，切實保障失地農民的生活保障。
　　（二）城區本級政府自籌收入的使用管理制度缺失。這筆資金作為政府的儲備財力和機動財力，地方政府一般采取“多積累，少消耗”的原則，資金主要來源于統籌部門預算外收入、國有投資收益、各類存款利息等。部門預算外收入雖依法行政后財力日漸縮小，但個別部門收入還是很大，如法院的訴訟費、公安罰沒款、教育收費等，政府必須進行統籌使用，彌補預算內財力不足，但統籌后如何使用，沒有明確的政策和法律法規依據，人大監督也無法可依。還有國有投資收益，現在中央企業正在推行預算經營管理制度，城區國有投資公司的經營管理如何進行約束，尚處于空白狀態。建議政府進一步調查研究，對上述資金的使用管理出臺相關的政策文件加以規范，人大及其常委會要依法進行監督。
　　三、有些基金的使用管理未嚴格依照相關法律法規和制度，人大應依法加大監督力度。這主要表現在殘疾人就業保障金的使用管理上。殘保金的使用突破 《浙江省按比例安排殘疾人就業辦法》（以下簡稱《就業辦法》）限定范圍，原有扶持就業作用尚未充分發揮。一是殘保金的使用突破《就業辦法》限定范圍。《就業辦法》第十七條明確規定殘保金的使用方向，涉及五大方面，主要是直接幫助殘疾人的就業開支。而在實際幫扶過程中，一些間接幫助殘疾人就業經費如康復經費、四大專門協會經費等也在殘保金中開支，又造成某些合乎情理但不合法規的狀況出現。從2005年的殘保金支出預算來看，預算總支出為222.6萬元，其中扶持城鎮個體就業3.50萬元，占總支出的1.57%；扶持農村種養殖業配套資金1