關于我國地區間立法協作問題的幾點思考

　　一、關于我國地區間立法協作的概念
　　
　　討論立法協作問題，并探討加強立法協作的思路和途徑，首先要科學界定立法協作的概念。立法協作，國外沒有直接對應的概念，但有類似的實踐，主要是指不同立法主體之間在立法事務方面的協作。
　　1.關于立法協作的主體
　　從理論上說，立法協作包括不同層級、不同地區的立法主體或其工作機構之間的協作。不同層級立法主體或其工作機構之間的協作，包括不同行政區劃級別的立法主體 （如省的立法機關與中央立法機關） 或其工作機構之間的協作以及同一行政區劃級別的不同層級的立法主體 （如作為民意代表的立法主體與作為執行機關的行政立法主體） 或其工作機構之間的協作。一般來說，在實行單一制的國家，不同層級立法主體之間應當是服從與被服從、監督與被監督的關系，不需要也不應當存在實體上的立法協作，因此，實體上的立法協作的主要形式，應當是不同地區立法主體或其工作機構之間的協作。但僅從立法工作機構的協作來說，在不同層級的立法主體之間和不同地區之間，都應當有工作層面上的互相交流和協助。
　　2.關于立法協作的形式和內容
　　對此，實踐做法形式多樣，理論上也存在不同認識和看法。比如，有的認為是立法工作經驗交流、立法信息（動態、內容）交流（共享），有的是指法規草案起草的協作，有的是指各地之間相互沖突的法律規范的協調解決，等等。這些分歧，主要源于對立法協作的性質定位的不統一或不明確，也即地區間立法協作究竟是為了節約立法成本、提高立法工作效率還是為了保證不同立法主體之間所制定的法律規范的協調，提高立法效益、推進法制統一。倘若追求的是前一目的，則需要的是立法工作協作；倘若追求的是后一目的，則需要立法權行使的協作（或可稱為“立法行為協作”）。
　　法工作協作，是有關立法工作機構在具體承辦立法事務層面上的協作，包括立法工作經驗的交流、立法信息交流、立法技術的統一，甚至包括法規條文的借鑒。立法權行使的協作，是有關立法機關之間實際行使立法權活動的協作，主要任務是保證各地的具體法律制度在出臺時機上或內容上的協調或一致。兩者的區別主要表現在以下幾個方面：
　　一是在協作的主體方面。立法工作協作的主體是具體承辦立法事務但不享有立法權的工作機構，如人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室等；而立法權行使協作的主體則是享有立法權的立法機關，如省人大常委會、省人民政府等。
　　二是在協作的內容（對象）方面。立法工作協作的內容，主要是相互交流工作經驗、信息，共享立法技術和知識，會商立法中共同關心的問題，是立法專業或業務的具體研究與操作，是立法工作方式方法的改進和立法工作能力的培養；而立法權行使協作的內容，主要是要求立法機關按照與其他地區相協調的原則進行立法，統一立法精神和原則，是對立法機關立法行為的方向和原則所進行的調節。
　　三是在協作的目的方面。立法工作協作的主要目的是提高立法工作效率和質量；而立法權行使的協作的目的是保證地區間法律制度的協調性 （權利義務對等），從而增強地方立法的整體效益。
　　四是在協作的法律性質方面。立法工作的協作屬于工作層面、事務性的協作，是輔助性工作范疇；而立法權行使協作則對立法機關的立法權行使構成一定的制約，屬于立法活動范疇。
　　當然，兩者之間又有著密切聯系。立法工作協作往往能夠促進立法權行使的協作，并且在某種程度上能夠直接起到協調立法內容的作用。立法權行使協作，必然首先要求做到立法工作的協作，以立法工作協作為基礎。實踐中，兩者往往是結合在一起的。
　　
　　二、關于加強地方立法權行使協作的重要性與迫切性
　　
　　從目前實踐來看，立法協作主要著眼于立法工作協作。事實上，近20多年來，地方立法工作協作一直在進行，并已取得了顯著的成果。自上個世紀90年代初以來未曾間斷過的每年一次全國地方立法工作研討會以及這些年來日益頻繁的各地人大之間形式多樣的立法工作經驗交流和信息等立法資源的共享（如互訪、片會、專題研討會、媒體交流等），乃至東北三省的立法協作，都可以視為立法工作協作。實事求是地說，立法工作協作，對于推動立法工作經驗的交流、促進立法資源更有效的利用，進一步提高立法工作水平和效率具有積極意義，同時也在一定程度上保證了地區之間立法內容上的協調。因此繼續加強這方面協作是必要的。
　　但與此相比，地方立法權行使的協作卻至今尚未出現過正式的實例，甚至可以說，還未引起人們關注。這既有認識方面的原因，也有實踐上的原因。從認識上來說，立法協作在我國是一個新生事物，人們對它的性質、地位以及基本內涵、運行規律還不了解和熟識。從實踐上來說，我國地區之間立法內容的不協調性及其對社會經濟發展的影響，是隨著我國民主政治和經濟社會的發展逐步顯現出來的，社會生活中地區間立法協作的重要作用也是逐步顯現出來的。另一方面，在我們這樣一個國家，由于立法體制、文化理念、制度建設等各種國情因素的影響，立法協作由工作機構從工作層面開始摸索、實踐、發展，也符合正常的發展規律。
　　換言之，在我國地方立法權行使的協作的產生，需要以一定的經濟社會發展階段為基礎。但近年來越來越多的實踐表明，當前我國已經到了這樣一個階段。隨著經濟和社會的不斷發展，利益格局的顯著變化，各種主體對利益關注度的日益增強，地區之間利益差異和矛盾的日益增大，地方立法中所呈現出來的局部利益傾向日趨突出，再加上各地立法理念、立法工作模式以及立法工作能力等方面的差異，使地區之間發生立法沖突的可能性日益增大。在地區間交流交易較多的領域以及在跨地區資源的保護方面的立法，事實上已經出現了較為嚴重的因立法不協調及由此帶來的立法效益相互抵消現象。而隨著我國經濟文化交流和人員流動的不斷擴大和深入，地區之間經濟相互依賴性不斷增強，地區之間立法差異和沖突對全國和相關地區經濟的持續有效發展和社會的和諧與穩定的消極影響日益顯著，國家對地區間立法內容不協調性問題日益關注，社會對地區間立法內容的協調呼聲日益強烈。特別是近年來在法治建設走在全國前列的地區，對于與相鄰地區之間不斷增多和深化的立法差異或沖突，尤其倍感壓力。對加強地區間立法協作，特別是立法權行使上的協作的要求尤為迫切。其實，地方立法存在日益突出的不協調、不一致，不僅影響到地方立法效益有效發揮，也影響到全國整體法治權威的有效維護，影響到全國整體法治戰略的有效推進。
　　
　　三、關于我國地區間立法權協作的形式和推進思路
　　
　　1.我國實行地區間立法權行使協作的形式
　　從立法協作的任務出發，結合我國立法體制以及現實情況，對我國實施地區間立法協作的形式可以設計為“一個框架，一個機構，三個模式”。
　?。?）確定一個立法協作工作的框架
　　參加立法協作框架的地區（省、自治區、直轄市）應當通過協商，確定一個立法協作框架，并以多地區協議形式加以確認?？蚣軈f議應當明確簽署協議的地區（以下簡稱“成員地區”）的立法主體在立法中必須遵循的基本指導思想和原則及有關權利義務，具體實施立法協作工作的聯絡機構及其任務、職權和工作程序，立法協作的主要方式，立法爭議的解決程序等。
　　該協議應當分別由成員地區的人大常委會通過，并對成員地區立法機關具有約束力。
　　（2）設立一個立法協作工作機構
　　為了保障立法協作機制有效運行，必須有一個具有一定權威的協調聯絡機構。該機構成員按地區平均分配（例如，一至兩名），并由各成員地區人大常委會分別任命，以維護聯絡協調小組行為的權威性和有效性。
　　
　　聯絡協調機構的主要職責是：交流各成員地區立法機關的立法信息、立法工作經驗等；研究分析立法中已經出現或可能出現的不協調或沖突，并提出相關解決方案；根據需要，組織研究起草統一的法規草案示范稿；對成員地區有關法規草案進行論證，或將其向其他地區立法機關進行推薦。
　　聯絡協調機構實行表決制，對表決通過的意見，成員地區立法機關應當予以尊重，有異議的可以要求聯絡協調機構進行復議。
　?。?）建立三個主要協作模式
　　共同起草模式：
　　這種模式主要適合某些屬于成員地區共性或利益關系密切問題的立法協作。這種模式不僅可以集中各地區的智慧，提高立法質量和效率，更有利于有效避免立法中的不協調性。
　　實行共同起草模式的具體做法是：由聯絡協調機構直接起草或組織成員地區立法工作機構共同起草法規統一的草案示范稿，送交成員地區立法機關研究，允許成員地區進行一些必要的適應性修改，然后形成各自的正式草案，交付本地區立法機關審議通過。
　　征詢意見模式：
　　這種協作模式適應范圍較廣，絕大多數立法項目，都可以采用這種模式來避免相關地區之間在立法內容上的沖突或不協調性。
　　實行這種協作模式的做法是：任何成員地區擬通過與其他成員地區利益相關的法規前，應當通過聯絡協調機構事先征詢其他地區立法工作機構的意見。有關成員地區對擬通過的法規內容有重大分歧意見的，由聯絡協調機構協調。
　　事后協調模式：
　　立法權行使的協作，既應包括法規通過前的協調，防止沖突規范的發生，也應包括對已頒布施行的法規中沖突規范的協調，以解決沖突或不協調。盡管前者是立法協作的主要任務，但后者也是必不可少的，從某種角度上說，后者有時顯得更為重要。原因主要是來自兩個方面：一方面是各地現已出臺的法規中已存在著大量的互有沖突或不一致的規范；另一方面是由于人的認識能力所限和地方利益差異的客觀存在，地方立法中即使建立并實施了立法協作機制，并不能絕對保證今后地方立法不存在沖突和不協調。因此地方立法協作應當注重立法前協作與立法后協調相結合。
　　事后協調模式的做法：當某個成員地區通過的法規，與其他地區法規發生沖突或不協調時，聯絡協調機構可以根據有關地區的申請進行研究、協調，并建議有關地區立法機關予以修改。
　　2.推進我國地區間立法權行使協作的思路
　　考慮到目前的認識及實踐經驗的積累不足，在推進地區間立法協作中，應當堅持由易到難、先試點再推開、邊試邊行、立法工作協作與立法權行使的協作相結合的基本思路和原則。
　　從開展立法協作的選題上，可以先選涉及利益矛盾較少、易統一思想的問題，開展立法權行使上的協作，再逐步擴大選題范圍。
　　從實行立法協作的空間范圍上，可以先開展單個或少數地區之間的立法協作，再逐步擴大到參與立法協作的地區的數量，也可以按照經濟社會聯系的緊密度范圍，開展特定區域（如華東地區、長三角地區、東北三?。﹥鹊牡貐^之間立法協作。
　　另外，還應進一步加強工作層面的立法協作，總結經驗、創新機制、規范形式，提高效果，并以此促進立法權行使的協作，保障立法內容的協調發揮更有效、更直接的作用。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬赫憬∪舜蠓ㄖ莆瘑T會）