共性與個(gè)性：西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革與完善

　　政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是由一系列的要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其主要是由政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)作環(huán)境、運(yùn)作主體、運(yùn)作目的、運(yùn)作動(dòng)力、運(yùn)作程序、運(yùn)作手段等要素構(gòu)成的。政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的完善與否，直接關(guān)系著政府目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，也是建立法治政府的題中應(yīng)有之義。在中國(guó)西北少數(shù)民族地區(qū)，為了有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保障，法治化的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立和完善，已成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的課題。本文擬從西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題入手，有針對(duì)性地提出一些對(duì)策和建議，以期進(jìn)一步改革和完善西北少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而促使政府切實(shí)承擔(dān)起保障公民權(quán)利的歷史使命。
　　
　　一、現(xiàn)狀與問(wèn)題
　　
　　從目前來(lái)看，西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀及其所存在的問(wèn)題，基本上也就是全國(guó)其他地方政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展?fàn)顩r及其所存在的問(wèn)題，其中的共同性問(wèn)題近年來(lái)已有大量的相關(guān)論述對(duì)此作了深入而細(xì)致的分析。因此，當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)對(duì)西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中存在的一些特殊問(wèn)題進(jìn)行描述和分析，以期有針對(duì)性地提出改革和完善的對(duì)策建議。這些特殊問(wèn)題的主要表現(xiàn)是：
　　其一，西北少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的“事權(quán)”與“職權(quán)”的悖離問(wèn)題
　　由于西北少數(shù)民族地區(qū)各級(jí)政府的權(quán)力是在一個(gè)特殊的時(shí)空環(huán)境下運(yùn)行的，這一時(shí)空環(huán)境的主要特點(diǎn)是地域廣袤、人口居住相對(duì)分散、通訊不便、交通不便，越是上一級(jí)政府，權(quán)力輻射的空間距離越遠(yuǎn)，其權(quán)力下鄉(xiāng)的成本也就越高（此即所謂“山高皇帝遠(yuǎn)”）。在這種情況下，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公民權(quán)利保障方面的作用就成為一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。因?yàn)樵谖鞅鄙贁?shù)民族地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)牧的空間距離相對(duì)較近，從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行的成本相對(duì)較低。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在西北少數(shù)民族地區(qū)就不能單純地看做是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而是要拓展其職能，使其成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、并且具有一定能動(dòng)性的政府實(shí)體。一般的說(shuō)法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家各項(xiàng)政策和工作的落腳點(diǎn)。正因?yàn)槿绱耍藗兂３Ｓ眠@樣的話語(yǔ)來(lái)形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣和縣以上政府的關(guān)系：“上面千條線，下面一根針”。
　　這種說(shuō)法在東部發(fā)達(dá)地區(qū)或者在地方政府權(quán)力輻射的空間范圍較小的地區(qū)，可能還有一定的道理，但是在西北民族地區(qū)，對(duì)這種說(shuō)法就不能作機(jī)械的理解。在西北民族地區(qū)，由于條塊切割，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力范圍日益縮小，而責(zé)任和負(fù)擔(dān)卻加大加重。目前縣級(jí)有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，諸如供銷社、信用社、糧站、工商所、稅務(wù)所、郵電所、財(cái)政所、公安派出所等多達(dá)20多個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的65%。這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)卻都分屬于上級(jí)政府各部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職責(zé)上必須要對(duì)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展負(fù)全部責(zé)任，但是在實(shí)踐中卻又不具備相應(yīng)的綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力[1]。這種現(xiàn)象在西北民族地區(qū)具有普遍性。解決的主要途徑還在于理順縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有職、有責(zé)、有權(quán)，這樣才能夠把西北民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理、保障公民權(quán)利方面的作用充分發(fā)揮出來(lái)。
　　其二，西北多民族“混居”地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的政治整合功能及其實(shí)效問(wèn)題
　　多民族“混居”自治區(qū)域，在國(guó)家制度結(jié)構(gòu)和民族自治制度結(jié)構(gòu)中，居于獨(dú)特的地位，一方面擁有自治權(quán)，可以當(dāng)家作主；另一方面由多個(gè)民族聯(lián)合自治，每個(gè)民族有不同的價(jià)值追求，都會(huì)按照本民族的意愿主張和發(fā)展權(quán)利，致使“自治共同體”缺少“共同的利益”基礎(chǔ)，提煉“自愿”的成分較難。多民族“混居”自治區(qū)域的各個(gè)民族在政治上和法律上享有平等的權(quán)利，這些平等的權(quán)利，在很大程度上是需要通過(guò)民族區(qū)域自治政府的某種法治化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來(lái)確保的，因此各個(gè)民族同所在轄區(qū)政府的關(guān)系十分緊要，甚至直接決定民族的興衰。多民族“混居”自治區(qū)域的政治權(quán)利因?yàn)樽灾蔚闹黧w民族眾多而導(dǎo)致政治權(quán)利資源發(fā)生短缺，各個(gè)民族將本民族的人才精英輸送到自治機(jī)關(guān)當(dāng)中，這些人才精英是各個(gè)民族利益的忠實(shí)代表，必然要為本民族說(shuō)話、辦事，具有強(qiáng)烈的本民族意識(shí)，他們的一言一行都會(huì)引起本民族的關(guān)注和重視，也會(huì)引起其他民族的關(guān)注和重視。可是，自治機(jī)關(guān)的職位有限，而且職位的權(quán)力大小不同，哪個(gè)民族占據(jù)的職位多，擔(dān)任的職位高，哪個(gè)民族在政治上就會(huì)處于優(yōu)勢(shì)，尤其是自治機(jī)關(guān)的最高行政長(zhǎng)官，由哪個(gè)民族的公民擔(dān)任，使得整個(gè)民族都會(huì)為之驕傲。既然自治機(jī)關(guān)中職務(wù)的擔(dān)任與民族利益有關(guān)，那么各個(gè)民族爭(zhēng)取這種利益都是正當(dāng)?shù)摹Ｈ藗兺鶗?huì)看到在漢族地區(qū)甚至在單一民族自治的地區(qū)沒(méi)有任何意義的事物，在多民族“混居”自治區(qū)域就顯得特別有價(jià)值。在漢族或單一民族自治的地區(qū)一些極為平常的事物，在多民族“混居”自治區(qū)域有可能成為解不開(kāi)的死結(jié)，讓人想象不到為什么會(huì)那樣復(fù)雜。對(duì)權(quán)力配置就是如此，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配置必須考慮民族之間的平衡，若是忽視這一點(diǎn)，立刻就會(huì)引起某些民族的不滿[2]。盡管在西北地區(qū)，多民族“混居”的民族區(qū)域自治地方并不多，但是，這些地方政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的政治整合功能及其實(shí)效卻面臨著重大的挑戰(zhàn)。
　　其三，西北民族地區(qū)傳統(tǒng)人治型政治文化的歷史慣性與現(xiàn)代法理型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之間的張力及其調(diào)適問(wèn)題
　　傳統(tǒng)的所謂臣民人治型政治文化是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的核心“法統(tǒng)”和文化特質(zhì)。它具有十分強(qiáng)烈的倫理性、宗法性、等級(jí)性和秩序性，是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)超穩(wěn)定秩序結(jié)構(gòu)的文化基礎(chǔ)。盡管近現(xiàn)代以來(lái)，在建立現(xiàn)代民族國(guó)家的進(jìn)程中，通過(guò)一系列激進(jìn)的社會(huì)變革和文化批判，對(duì)臣民人治型政治文化及其所依托的儒家宗法倫理思想的所謂劣根性進(jìn)行了全面的征伐，然而，該種文化的歷史慣性之大，超乎尋常，對(duì)于較少或較晚遭遇現(xiàn)代性之“格式化”的西北民族地區(qū)，便成為臣民人治型政治文化得以傳承和發(fā)展的最佳時(shí)空[3]。正是基于對(duì)這種傳統(tǒng)政治文化的認(rèn)同，才使西北少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制能夠千百年沿襲下來(lái)。雖然在其發(fā)展過(guò)程中它的形式和內(nèi)容會(huì)發(fā)生變異，但是植根其中的深層次的文化特點(diǎn)卻會(huì)持久保留著。某些內(nèi)容會(huì)在新的歷史條件下演變?yōu)橐环N民俗，成為民族生活方式的一部分。在我們對(duì)西北少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然新的法理型政府權(quán)力運(yùn)行體制已建立了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，然而在西北少數(shù)民族地區(qū)，傳統(tǒng)型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的某些內(nèi)容與形式仍然在發(fā)揮著作用。如在一些少數(shù)民族村寨，當(dāng)?shù)匕l(fā)生一般的民事糾紛時(shí)，人們雖然也找當(dāng)?shù)卣ソ鉀Q，但更多的是沿用傳統(tǒng)的方式去解決問(wèn)題，原有的村社頭人或長(zhǎng)老仍能發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔谩．?dāng)然，從一定程度上講，傳統(tǒng)人治型政治文化也具有其積極的價(jià)值，但問(wèn)題在于，如果任其發(fā)展，那么，法理型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的正當(dāng)性和合法性基礎(chǔ)就會(huì)遭到侵蝕。因此，如何在兩者之間進(jìn)行調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)人治型政治文化的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換，便成為一個(gè)重大的課題。
　　其四，西北少數(shù)民族地區(qū)民族自治型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的屬性定位問(wèn)題
　　從理論上講，民族自治地方政府是一級(jí)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它的政府屬性具有一般地方政府的基本屬性，即具有政治屬性和公共屬性的特點(diǎn)。但是，民族自治地方政府除了一般地方政府所具有的政治性、公共性以外，它最突出和最彰顯的屬性就是民族性。民族自治地方機(jī)構(gòu)的構(gòu)成既具有一級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，又具有民族自治地方的自治機(jī)關(guān)的性質(zhì)，即自治權(quán)和民族化并存的雙重性質(zhì)。根據(jù)憲法和區(qū)域自治法對(duì)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的規(guī)定，民族自治地方人民政府行使的行政性自治權(quán)主要有：（1）自主地管理和安排地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)的自治權(quán)；（2）自主地管理地方財(cái)政的自治權(quán)；（3）自主地管理本地區(qū)教、科、文、衛(wèi)、體等事業(yè)的自治權(quán)；（4）依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)；（5）民族自治地方享有培養(yǎng)民族干部的充分自治權(quán)；等等。可以看出，理論上的界定基本是清楚的，但是在實(shí)踐中，民族自治地方的政府在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中通常面臨以下的一些問(wèn)題：行政性自治權(quán)是指民族自治，還是地方自治？或者是兩者的結(jié)合？有人甚至還提出這樣的疑問(wèn)：在行政性自治權(quán)中，是民族因素第一，還是地方因素第一？對(duì)這些問(wèn)題都需要作出明確的回答。正是由于這些關(guān)鍵性問(wèn)題不甚明確，所以在實(shí)踐中有關(guān)民族性行政立法可變通的余地小，很難體現(xiàn)民族自治地方的特殊性。
　　
　　其五，西北民族地區(qū)非正式組織（宗教、宗族組織等）權(quán)力資源與政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的良性互動(dòng)問(wèn)題
　　無(wú)論在歷史上，還是在現(xiàn)階段，西北少數(shù)民族地區(qū)都是我國(guó)宗教氛圍濃郁、多種宗教并存的地區(qū)。近年來(lái)，隨著國(guó)家宗教信仰自由政策的落實(shí)，宗教在西北少數(shù)民族地區(qū)出現(xiàn)了復(fù)興和強(qiáng)勁反彈之勢(shì)，宗教信徒大量增加，宗教寺院大規(guī)模修建，宗教迅速向人們的生活中滲透，一些宗教組織和教會(huì)領(lǐng)袖的權(quán)威開(kāi)始逐漸增強(qiáng)。事實(shí)上，在西北民族地區(qū)，宗教權(quán)威具有較高的社會(huì)聲望，神職人員的社會(huì)聲望一般不低于當(dāng)?shù)攸h政干部，甚至高于黨政干部和文化權(quán)威的聲望，在信教群眾中有較強(qiáng)的認(rèn)同感。在西北民族地區(qū)，信眾每天5次的功課，會(huì)形成其他組織不具有的公共凝聚力，致使西北宗教社會(huì)看起來(lái)好像具有很強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力[4]。這對(duì)西北民族地區(qū)基層政府的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生了復(fù)雜的影響。有一項(xiàng)調(diào)查表明，在西北一些回族聚居地區(qū)，公民政治參與明顯地表現(xiàn)出宗教性與民族性特征，大多數(shù)人參加選舉時(shí)對(duì)于候選人的民族背景和宗教背景比較注重。當(dāng)被問(wèn)及如果與本地政府或村領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生利益沖突，將會(huì)采取什么方式解決時(shí)，22%的人回答會(huì)請(qǐng)教會(huì)領(lǐng)袖出面調(diào)解，而不是采取訴訟、上訪或暴力對(duì)抗等方式去解決[5]。顯然，他們的政治參與基本上屬于制度化參與，這也與宗教信仰有很大關(guān)系。因此，政府應(yīng)該積極引導(dǎo)，而不是簡(jiǎn)單地去限制。當(dāng)然，這種以宗教或民族認(rèn)同為基礎(chǔ)的政治參與，也可能會(huì)產(chǎn)生一些意外的負(fù)面影響，那就是政府的法理型權(quán)威有可能被邊緣化，甚至被置換。另外，還有一些比較極端的問(wèn)題，一些民族地區(qū)宗教活動(dòng)開(kāi)始干預(yù)基層政權(quán)，使政府權(quán)力出現(xiàn)變質(zhì)的現(xiàn)象；宗教的民族性和民族的宗教性相互強(qiáng)化，使政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的政治生態(tài)環(huán)境更加復(fù)雜化，增加了法理型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的阻力。看來(lái)，在西北少數(shù)民族地區(qū)，既要保障公民的宗教信仰自由的權(quán)利，又要健全和完善法理型的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，將兩者兼顧起來(lái)，的確需要一定的政治智慧。
　　其六，西北民族地區(qū)有限政府（監(jiān)管權(quán)威型）權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與公民社會(huì)權(quán)保障的悖離
　　一般而言，有限政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制主要適用空間是相對(duì)富裕的城市工商社會(huì)和相對(duì)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，是人們的生存權(quán)問(wèn)題基本得到解決的地方。然而，在中國(guó)西北少數(shù)民族農(nóng)牧地區(qū)，卻面臨著這樣的背景：自然稟賦最差（故以農(nóng)牧交錯(cuò)經(jīng)營(yíng)以防范風(fēng)險(xiǎn)）；農(nóng)村類型結(jié)構(gòu)差異明顯；民族眾多；貧困人口分布最多；基礎(chǔ)教育最為薄弱；傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性沖突最為激烈、鴻溝巨大，前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代因素全體同時(shí)登場(chǎng)，具有空前的“社會(huì)實(shí)驗(yàn)”的景觀和效果。尤其在一些邊遠(yuǎn)的農(nóng)牧山區(qū)，由于受氣候、自然和交通等客觀條件的制約，這些地區(qū)的顯著特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困人口分布量大，是國(guó)家進(jìn)行救濟(jì)扶貧的重點(diǎn)地區(qū)；生存問(wèn)題是該地區(qū)農(nóng)牧民面臨的首要問(wèn)題。因而該地區(qū)公民基本權(quán)利體系可能會(huì)呈現(xiàn)出這樣的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)：社會(huì)權(quán)利—政治權(quán)利—公民權(quán)利[6]。也就是說(shuō)，社會(huì)權(quán)利是該地區(qū)農(nóng)牧民的首要權(quán)利，其次才是政治權(quán)利和公民權(quán)利（當(dāng)然這僅僅是一種理論上的抽象，實(shí)際情況要復(fù)雜得多）。社會(huì)權(quán)利的保障需要的是責(zé)任政府和積極政府的理念，表現(xiàn)在政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上便是無(wú)限政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制或操作權(quán)威型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。所謂政府要為民“排憂解難”便是一個(gè)形象的隱喻。因此，在理論上具有正當(dāng)性和合法性的有限政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必須進(jìn)行本地化或語(yǔ)境化的重構(gòu)。這是一個(gè)需要認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。
　　
　　二、原則和建議
　　
　　基于以上問(wèn)題，我們認(rèn)為，西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革和完善應(yīng)遵循共性和個(gè)性相統(tǒng)一的基本原則。這一原則具體可闡發(fā)為以下四個(gè)方面：
　　第一，現(xiàn)代性與民族性的統(tǒng)一。西北民族自治地方政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制必須堅(jiān)定不移地向現(xiàn)代化目標(biāo)前進(jìn)。沒(méi)有現(xiàn)代性的和法理型的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其引導(dǎo)作用的發(fā)揮、民族自治地方各族人民的權(quán)利保障，就不可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距、實(shí)現(xiàn)共同繁榮，就不可能有民族自治地方各民族人民的未來(lái)。但是，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代性，決不意味著否定民族自治地方政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的民族性，相反，發(fā)展現(xiàn)代性政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更需要發(fā)揚(yáng)光大民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，更需要豐富完善民族個(gè)性特點(diǎn)。九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的關(guān)于修改《民族區(qū)域自治法》的決定，將第三十八條第二款修改為“民族地方的自治機(jī)關(guān)組織、支持有關(guān)單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書(shū)籍，保護(hù)民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化。”這一條盡管直接強(qiáng)調(diào)了民族區(qū)域自治政府在推進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中要注意保護(hù)、繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化，但同時(shí)也隱含著政府發(fā)展本身的民族化問(wèn)題。因?yàn)槊撾x民族自治地方民族自身特點(diǎn)的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代化不是真正的現(xiàn)代化，它既不會(huì)為民族自治地方各族群眾所承認(rèn)，更不會(huì)為他們所接受，而且也不能為中國(guó)政治文化及其制度載體的原創(chuàng)性做出貢獻(xiàn)。自治地方政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的民族化是實(shí)行區(qū)域自治的民族的特色在自治政府行為中的體現(xiàn)，是主要通過(guò)本民族的干部，使用本民族的語(yǔ)言文字，運(yùn)用本民族喜聞樂(lè)見(jiàn)的民族形式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的自主管理。
　　第二，行政性執(zhí)行權(quán)與行政性自治權(quán)的統(tǒng)一。從法理上講，民族自治地方政府作為統(tǒng)一國(guó)家中的一級(jí)地方政府機(jī)關(guān)具有二重性特點(diǎn)：（1）既是統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)，行使同級(jí)一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)的機(jī)關(guān)，又是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，少數(shù)民族自主管理、當(dāng)家作主、行使自治權(quán)利的機(jī)關(guān)；（2）既是行使管理國(guó)家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是管理地方行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)；（3）既主要是保障自治民族享受和行使自治權(quán)利的機(jī)構(gòu)，又同時(shí)是保障自治地方內(nèi)其他民族享受民族民主平等權(quán)利、實(shí)現(xiàn)共同繁榮的機(jī)構(gòu)。這種民族自治地方政府的二重性深刻地體現(xiàn)了民族自治地方政府的特點(diǎn)[7]。這一特點(diǎn)體現(xiàn)在政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中便是行政性執(zhí)行權(quán)與行政性自治權(quán)的統(tǒng)一。
　　第三，監(jiān)管權(quán)威型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與操作權(quán)威型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的結(jié)合[8]。有限政府（即監(jiān)管權(quán)威型政府） 的理念已被視為現(xiàn)代憲政主義的核心理念，從而被西方許多憲政國(guó)家所實(shí)踐。這樣的理念及其實(shí)踐也已被我國(guó)政府廣泛借鑒。在中國(guó)的大部分發(fā)達(dá)地區(qū)和城市工商社會(huì)，有限政府的理念及其制度化實(shí)踐具有顯見(jiàn)不爭(zhēng)的科學(xué)性和正當(dāng)性。然而，眾所周知，中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十分不均衡的大國(guó)，“不平衡”和“大國(guó)”就是中國(guó)的國(guó)情，突出的表現(xiàn)就是地區(qū)發(fā)展落差巨大和城鄉(xiāng)差距懸殊。西北許多少數(shù)民族地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、貧困人口分布量大，是國(guó)家進(jìn)行救濟(jì)扶貧的主要地區(qū)；生存問(wèn)題是該地區(qū)農(nóng)牧民面臨的首要問(wèn)題，而生存權(quán)保障更多需要的是積極政府和責(zé)任政府的理念。因此，操作權(quán)威政府及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的存在還具有一定的合理性和必要性。現(xiàn)實(shí)而明智的選擇應(yīng)該是，在注重司法對(duì)行政進(jìn)行必要的事后審查的前提下，在公民權(quán)利和政治權(quán)利保障方面，更多體現(xiàn)監(jiān)管型權(quán)威；而在社會(huì)權(quán)利領(lǐng)域，則更多體現(xiàn)操作型權(quán)威，從而實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合。
　　第四，形式理性與實(shí)質(zhì)理性的結(jié)合。德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯?韋伯認(rèn)為，一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)（工業(yè)化社會(huì)），是一個(gè)高度合理化的社會(huì)，社會(huì)的各部門依靠合理化運(yùn)行，被合理化所支撐。作為整體的合理化，它包括四個(gè)層面：其一，知識(shí)的合理化，即遵循自然和科學(xué)的發(fā)展規(guī)律；其二，法秩序的合理化，即形成一個(gè)依法治國(guó)的法治社會(huì)；其三，會(huì)計(jì)制度的合理化，即透明準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)收支狀況；其四，銀行、信用制度的合理化，即無(wú)不良債權(quán)的信用機(jī)制。現(xiàn)代化社會(huì)應(yīng)該建立在“合理化”基礎(chǔ)之上，合理化基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代社會(huì)使高度預(yù)測(cè)成為可能。這便是形式理性。在韋伯看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)，形式理性化的政府體制及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制便是科層制（或稱“官僚制”）。現(xiàn)代官僚制的運(yùn)行機(jī)制基本上也就是法理型的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，其顯著特征之一是嚴(yán)格恪守事先制定的法律規(guī)則和法律程序，在此基礎(chǔ)上，基本上不考慮權(quán)力運(yùn)行的實(shí)體性結(jié)果。應(yīng)該說(shuō)，現(xiàn)代官僚制同監(jiān)管權(quán)威型政府一樣，在現(xiàn)代城市工商社會(huì)，在流動(dòng)社會(huì)，在高度陌生化的“大社會(huì)”中，其科學(xué)性和正當(dāng)性是毋庸置疑的。然而在中國(guó)西北民族地區(qū)這樣一個(gè)在總體上還帶有濃厚鄉(xiāng)土社會(huì)氣息、熟人社會(huì)性質(zhì)的地區(qū)，形式理性化的現(xiàn)代官僚制能夠發(fā)揮作用的范圍是有限的，人們的政治行為常常帶有更多的實(shí)質(zhì)理性的色彩，宗教、道德、民間習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范常常被用來(lái)作為評(píng)價(jià)行為正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，人們更多關(guān)注的是實(shí)質(zhì)性的結(jié)果，而不是過(guò)程和程序。當(dāng)然，問(wèn)題可能還不止于此，形式理性化的現(xiàn)代官僚制的一般性的缺陷或瑕疵目前已被越來(lái)越多的理論研究所揭示——諸如“萎縮了的個(gè)人責(zé)任感問(wèn)題” 、“組織機(jī)構(gòu)無(wú)責(zé)任問(wèn)題” 、“知識(shí)碎片的問(wèn)題”等[9]。因此，如何將形式理性和實(shí)質(zhì)理性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，便成為西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)造性革新的一個(gè)重要課題。
　　
　　與上述原則相適應(yīng)，一些針對(duì)性的改革措施和方案是：第一，進(jìn)一步健全、修改和完善西北各民族自治地區(qū)的民族自治條例，切實(shí)落實(shí)西北民族區(qū)域自治地方政府的行政性自治權(quán)。第二，增強(qiáng)西北民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的功能，適時(shí)拓展其職權(quán)，使其成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法主體。第三，進(jìn)一步推進(jìn)西北民族地區(qū)的司法體制改革，強(qiáng)化司法對(duì)行政的審查和監(jiān)督，以促進(jìn)具有民族特色的法理型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的順利生成。第四，增強(qiáng)西北民族地區(qū)媒體（主要是電視和廣播）對(duì)政府行為的監(jiān)督，以促進(jìn)政府行為的公開(kāi)、公正與公平。盡管西北大部分地區(qū)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公路“村村通”，但鑒于大部分西北民族地區(qū)已實(shí)現(xiàn)了廣播和電視“村村通”，因此，強(qiáng)化媒體對(duì)政府行為的監(jiān)督，在西北民族地區(qū)是一種低成本的社會(huì)監(jiān)督方式。第五，前瞻性地加強(qiáng)西北少數(shù)民族地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)，建立并完善政府網(wǎng)站，減少政府權(quán)力運(yùn)行成本，并促進(jìn)誠(chéng)信政府的建設(shè)。第六，反省現(xiàn)代性政府行為模式的價(jià)值及其局限，適時(shí)允許西北少數(shù)民族地區(qū)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及其模式的開(kāi)放式試點(diǎn)，以促進(jìn)法理型政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的本土化實(shí)踐。
　　
　　注釋：
　　[1]劉建蘭、王宗禮著：《中國(guó)西北民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)研究》，甘肅人民出版社1998年版，第229~232頁(yè)。
　　[2]羅康隆、朱興文：《中國(guó)多民族“混居”自治區(qū)域權(quán)利樣態(tài)研究》，載《廣西民族研究》2005年第2期。
　　[3]王勇、李玉璧：《中國(guó)西部法律文化的基本型態(tài)與現(xiàn)實(shí)表征》，載《西北師大學(xué)報(bào)》2001年第6期。
　　[4]陳昌文、李丹：《西部宗教的行為及其社會(huì)樣態(tài)》，文章來(lái)源：http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/zxwz/t20040429_2083.htm.
　　[5]柳建文：《少數(shù)民族公民有效政治參與影響因素及其實(shí)現(xiàn)途徑——西部民族地區(qū)的一項(xiàng)實(shí)證分析》，載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。
　　[6]王勇：《西北少數(shù)民族地區(qū)公民權(quán)利保障的動(dòng)態(tài)平衡結(jié)構(gòu)》，載《人大研究》2006年第5期。
　　[7]張勁松：《民族自治地方政府的屬性分析》，載《云南社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。
　　[8]英國(guó)學(xué)者阿蘭?米爾恩認(rèn)為，政治權(quán)威可以分為兩類：一類是“操作的權(quán)威”（operational authority）。享有這一權(quán)威就是在某種行動(dòng)團(tuán)隊(duì)（team of action）里享有權(quán)威。另一類是“監(jiān)管的權(quán)威”（custodial authority）。享有這一權(quán)威就是擁有保持和維護(hù)某事的權(quán)威。如旅館里的管理員，足球賽的裁判，他們分別對(duì)旅客和運(yùn)動(dòng)員享有權(quán)威。具體論述請(qǐng)參見(jiàn)A?J?M?Mi