地方立法評價指標

　　由于在實際立法過程中，沒有一個較全面客觀的評價標準，對地方立法的質量很難做出客觀評估，改進地方立法工作的方向也就不很明確。因此，加強對地方立法評價的研究，確立一個系統的評價體系對促進地方立法的改革具有十分重要的意義。如何對成文法規進行評估是個新課題。確立一個評價體系，首先是確立評價指標。如能將立法全過程分解成若干能反映質量水準的客觀具體的指標，并加以量化分析，則對立法的評價就為可行。對立法過程組成要素的個體評價，綜合起來就能反映對法規的總體評價。所以評價體系的確立關鍵在評價指標的確立。
　　
　　一、 立法程序的評價指標
　　
　　對立法程序的評價，可從7個方面、分18個指標進行評價。
　　（一）立法的準備階段
　　對立法的準備階段進行評估是立法評估體系的一個重要環節。具體表現在以下幾個方面：
　　1.立法目標評價。立法的啟動者在一定程度上就是立法目標的制定者，在立法評價中要注意法規案所隱含的隱蔽性目標。在立法評估中，要充分研究法規草案提出者向立法機關提交的草案說明，對其所提出的立法目的做深入的必要性分析，并進行社會論證。這包含兩方面工作：一是評估者自己做價值判斷；二是評估者利用調查方式向社會尋求答案，即社會論證。
　　2.立法準備階段的民主化程度。立法準備階段取得立法成果很大程度上決定著立法的最終結果。立法準備階段的民主化，一是體現在法立與不立的決定權上。二是體現在法規起草主體的廣泛性上，法規起草主體應不僅是高素質的法律工作人員，還要有有關部門的專家、學者參與其中，以提高民主化程度。為了保證立法準備階段一定的民主化程度，還需推進相關的制度建設。綜上，立法準備階段民主化程度的評估要素有：A.參與主體的多元化；B.立法調研和論證的廣泛性；C.協調的力度和充分程度。
　　（二）法規草案審議階段
　　審議過程是立法機關對提交審議的法規草案是否符合社會發展需要、立法條件是否具備、草案是否可行、與上位法和其他地方性法規是否協調或矛盾等方面進行論證、修改、補充和完善的過程。審議質量的高低直接決定著法規的質量。對法規審議階段的評價一般包括以下幾個方面的要素：
　　1.立法機關是否有完備的議事規則和立法程序規則。
　　2.審議前準備工作的充分程度。審議前的準備工作，主要是指法規草案文本、草案說明、背景材料及審議該法規草案有關的其他材料等文件，應在提交立法機關會議審議之前送達立法機關組成人員手中。
　　3.分組審議質量的評估。對分組審議質量的評估可從以下幾個方面進行：A.分組的科學性；B.組成人員發言的數量和質量。
　　4.統一審議與分工協作的和諧度。統一審議與分工協作的和諧度也是影響法規質量的一個因素。統一審議與分工協作的和諧度的評估要素：A.法規統一審議機構與其他專門委員會之間是否建立了溝通協調機制；B.法規統一審議機構對其他專門委員會之間關系的滿意度；C.其他專門委員會對統一審議的滿意度。
　　5.統一審議制度的實施效果。從近年來的實踐看，有這樣幾個要素可作為評估的參照：A.統一審議是否充分；B.法制委員會成員專業結構和專職化程度。
　　6.議事的公開性。議事的公開性的評估要素：A.公民旁聽立法機關法規審議法規會議的自由度；B.是否召開立法聽證會及其效果如何；C.地方立法機關議事情況的公開度。
　　7.表決的公正性。整體表決是對法規草案不進行逐條表決，只對法規草案整體投贊成、反對或棄權三種票。這一做法強調對法規草案的整體認同度，忽略了在整體認同前提下的不同意見。有的地方人大常委會針對整體表決方式存在的缺陷進行了改進。相對按表決器表決，舉手表決的公正性要小。相對無記名投票表決，按表決器表決的公正性要小。
　　8.審議階段的民主化程度。審議階段民主化程度評估要素：A. 與法規有利害關系的社會組織和公民，依據這些制度、方式參與立法的比例；B.社會組織和公民參與的有效度。
　　（三）立法者
　　對立法者的評價將從立法機關和立法活動的具體參與者兩個角度進行。
　　1.對地方F26HUJjgkpYlabLDdfNZgQ==立法機關的評價。地方立法權的行使主要靠人大的專門委員會或常委會的立法工作部門來完成，由于各省人大普遍成立專門委員會，以下將以地方人大專門委員會為樣本來討論對地方立法機關的評估：A.專門委員會的設置是否規范；B.專門委員會的助理或辦事機構是否健全；C.專門委員會的議事制度和工作制度是否健全。
　　2.對立法活動參與者的評價。（1）對立法機關組成人員的評價。地方立法機關組成人員分為常務委員會組成人員和專門委員會組成人員兩類。對常委會和專門委員會組成人員評估的要素：A.組成人員的專職化程度；B.組成人員的年齡結構是否合理；C.組成人員的知識結構是否合理；D.組成人員的民族和性別結構是否合理。（2）對立法機關專責立法工作部門的人員評估。立法機關專責立法工作部門人員的評估要素：A.是否具備相當的法律專業知識、與各行業管理相關的業務知識；B.是否掌握和熟練運用立法技術；C.文字表達水平的高低；D.職業道德水準的高低。
　　（四）立法技術的運用
　　立法技術是指一切與立法活動有關的方法和規則，如立法程序規則、法律的結構形式、法律修改和廢止的方法、法律文體。法規的結構營造技術和法的語言表述技術都是立法技術中的關鍵技術，是衡量法規質量高低的重要標準。
　　1.結構營造技術運用的評價要素。評價對該技術的運用可從下面幾個方面入手：A.法規框架結構設計的合理性；B.規范性和非規范性內容的安排是否合理。
　　2.語言表述技術運用的評價要素：A.簡明性；B.樸實性；C.準確性；D.規范性；E.嚴謹性。
　　（五）立法效率
　　立法效率（以立法經濟成本為樣本）評估要素：A.人力資源的投入；B.物力資源的投入；C.財務資源；D.立法周期；E.成本支出結構的合理度。
　　（六）立法機關會期制度
　　會期較短則很難確保審議質量，所以會期安排是否合理也是評價立法質量不可缺少的一個要素。
　　（七）法規公布方式的適當性
　　對法規公布方式適當性的評估很難用定量分析的方法，但可以用公眾知曉度作為參照系。公眾知曉度的評估要素：A.法規涉及的關系相對人對法規的知曉程度；B.普通公眾對法規的知曉程度。
　　
　　二、 立法成果的評價指標
　　
　　法規草案在立法機關獲得通過后即成為地方性法規，地方性法規作為立法活動的成果，其表現出的一些特點可以作為評估的要素，大致有6個方面。
　　（一）法規的穩定性
　　法規的穩定性是指法規頒布實施后，應在相對長一段時間內保持穩定，不進行修改或廢止。穩定性在一定程度上也反映了法規是否具有一定的前瞻性。如果法規修改頻繁，不具穩定性，那么與之利害關系密切的行為人將無法預見自己行為在將來的法律后果，從而很難對自己的經濟社會活動做出長遠的規劃，對法律的權威性產生信念上的危機。
　　（二）法規的可操作性
　　可操作性包含幾個方面：一是法規要調整的社會關系的范圍，即法規的適用范圍必須明確；二是規范性內容必須具體詳細，標準要量化，不能只作原則規定，給行政執法機關過多自由裁量權；三是處罰依據必須是法定的，處罰幅度不能超越上位法并且要符合當地實際。
　　（三）法規的地方特色
　　地方特色的評價要素有：A.地方特色的正向性；B.地方特色有無與上位法沖突之處；C.地方立法與解決本地特殊問題兩者結合得好壞。
　　（四）權利與義務的均衡性
　　一部“良法”必然是法律相對人權利與義務均衡的法。
　　（五）在司法實踐中的運用程度
　　司法機關在司法活動中，對可依據地方性法規做出處理的案件，是否依據地方性法規做出了處理，是衡量地方性法規在司法實踐中運用程度的一個重要指標。
　　（六）文本與上位法的重復率
　　對重復率的評價比較容易操作，可將法規文本與相關的上位法逐條對照，統計重復率即可。
　　
　　（作者單位：甘肅省人大常委會辦公廳秘書處）