鄉鎮人大代表的資格審查機構辨析

　　鄉鎮人大代表選舉，依法是直接選舉，與間接選舉在代表資格審查機構及其程序上是否有所不同？鄉鎮人大代表換屆選舉與平時補選，其代表資格審查機構及其程序是否有所區別？直接選舉時設立的選舉委員會與新一屆人大設立的代表資格審查委員會，在職能上如何分別定位。這是法律上需要明確的問題，更是實踐中迫切需要解決的問題。過去一些地方的鄉鎮人大代表換屆選舉中，五花八門的代表資格審查方式，以及面對現有法律原則規定和實際運作邏輯矛盾的困惑，提出的鄉鎮人大不設代表資格審查委員會，由縣級人大常委會代表資格審查機構負責審查的設想等（《人大研究》2007年第5期第14頁），就是對上述問題缺乏統一認識、明確規范的反映。為此，筆者試對鄉鎮人大代表換屆選舉的資格審查機構及程序現狀，法律法規及其修改說明和釋義的有關內容，鄉鎮人大代表換屆選舉與補選的資格審查機構的確定等問題做些辨析，期盼直接選舉的代表資格審查機構能依法確定和規范運作。
　　
　　一、鄉鎮人大代表換屆選舉的資格審查機構及程序現狀分析
　　
　　根據一些地方的直接選舉實施細則規定和實際做法，在鄉鎮人大代表換屆選舉時的代表資格審查機構及程序，主要有以下幾種情況及其問題。一是新一屆鄉鎮人大第一次會議舉行時或其預備會議上，先表決通過代表資格審查委員會，然后休會由代表資格審查委員會開會審查新一屆鄉鎮人大每一位代表資格，再繼續開會通過代表資格審查報告，接著進行會議其他議程。這樣運作，形式上符合地方組織法第三十二條規定：“鄉、民族鄉、鎮的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會，行使職權至本屆人民代表大會任期屆滿為止。”體現了代表資格審查委員會必須由人大會議產生（預備會議是否屬于“第一次會議”的一部分，還有待研究），是人大機構的要求，也符合人大工作指導用書《地方組織法釋義》（中國民主法制出版社2006年1月第2版）中關于該條的操作程序解釋。但由此產生的問題是，如果此種審查方式可行，那么由沒有經代表資格審查的代表來表決通過同樣沒有經代表資格審查的代表組成的代表資格審查委員會，再來自己審查自己和其他所有代表的資格，并且自己通過自己的代表資格審查報告，缺乏法理和邏輯基礎，變成了搞形式走過程。1954年的地方組織法規定的各級人大的代表資格審查委員會及審查方式，就存在此問題。1986年修改該法時，改為縣級以上人大常委會設立代表資格審查機構，鄉一級沒變。二是由上一屆鄉鎮人大代表資格審查委員會，在新一屆人大會議舉行前進行代表資格審查，向大會預備會議或正式會議提出報告并通過。這種做法，模仿了縣級以上人大代表資格審查的方式。但不符合地方組織法第三十二條關于鄉鎮人大代表資格審查委員會行使職權至本屆人大任期屆滿為止的規定，由上一屆人大設立的代表資格審查委員會向新一屆人大作此類報告，缺乏法律依據。同時，由預備會議或正式會議通過代表資格審查報告，仍然存在自己通過自己的代表資格審查的問題。三是也由上一屆鄉鎮人大代表資格審查委員會，在新一屆人大會議舉行前進行代表資格審查，但是不向大會報告并通過，而是向上一次人民代表大會主席團報告并通過，然后公告并向新一屆人大會議備案。這樣操作，形式上避免了上述兩種做法的問題，似乎是以選舉法第四十二條為依據。但是存在超越人民代表大會主席團法定職權范圍的問題，引用法律存在混淆直接選舉與間接選舉的結果不同確定及宣布方式的問題，也使同是人民代表大會的兩個機構產生了沒有法律依據的法律關系。四是依法由選舉委員會主持本級人大代表的選舉，確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單，頒發代表當選證書。在新一屆人大會議舉行時或其預備會議上，由依法召集會議的人大主席團作會議籌備工作和代表選舉工作報告時，一并將代表資格審查情況予以報告，但不表決通過。這種情況，雖然不符合《地方組織法釋義》的操作程序解釋，但體現了直接選舉的特性，體現了選舉委員會的法定職能，體現了《選舉法釋義》（中國民主法制出版社2006年1月第2版）的有關內容要求，解決了上述三種類型存在的各種問題。也理順了選舉委員會在換屆選舉中和代表資格審查委員會在平時補選中的作用與關系，因為上述四種情況之外的鄉鎮人大代表的補選，由于已有依法設立的新一屆人大代表資格審查委員會，審查程序上也無障礙，可以順利進行補選的代表資格審查。筆者贊同這一做法，是基于對有關法律法規及其修改說明和釋義的分析理解。
　　
　　二、法律法規及其修改說明和釋義的有關內容理解
　　
　　關于直接選舉的代表，包括鄉鎮人大代表換屆選舉和補選的代表資格審查，筆者將搜集的有關法律法規及其修改說明和釋義的主要內容歸納整理如下，并談些認識。
　　1.《全國人大和地方各級人大選舉法》第七條、第四十二條規定，全國人大常委會、省級和設區的市級人大常委會主持本級人大代表的選舉。縣鄉兩級設立選舉委員會，主持本級人大代表的選舉。選舉結果由選舉委員會或者人大主席團根據本法確定是否有效，并予以宣布。這個規定，明確區分了主持設區的市級以上人大代表的間接選舉和主持縣鄉人大代表的直接選舉的機關及其職能。
　　2.《全國人大常委會關于縣級以下人大代表直接選舉的若干規定》，明確選舉委員會的職權之一是確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單。這個規定，進一步明確了選舉委員會的具體職權。當選代表名單由其公布，如再在人大會議前或會議上由代表資格委員會審查并報告，顯然重復多余，并使這兩個機構的關系不清楚。
　　3.《選舉法釋義》關于第七條的解釋進一步指出，選舉委員會的職權之一是確定選舉結果是否有效，公布當選代表名單，并頒發代表當選通知書。但《地方組織法釋義》關于第三十二條的釋義“由于鄉鎮人大沒有常設機構，所以每屆人大第一次會議必須先成立代表資格審查委員會，由代表資格審查委員會對每一位代表的代表資格是否有效進行審查，然后才能正式開會”則與之矛盾，并且是簡單地照搬了縣級以上人大常委會代表資格審查機構的模式。代表名單已公布，當選通知書已發給代表，還要再次進行資格審查，顯然無必要性、可行性。因此，該條的釋義是否超出了條文范圍，是否統籌兼顧了選舉法及其釋義的內容，是否與釋義第五十條關于代表資格審查機構的歷史沿革演變解釋相矛盾，均有待研究。
　　4.1994年12月21日八屆全國人大常委會第十一次會議上，全國人大常委會法工委主任顧昂然所作關于修改選舉法、地方組織法決定（草案）的說明中指出：地方組織法規定，縣級以上的地方各級人大常委會和鄉級人大設立代表資格審查委員會。縣、鄉是直接選舉，都設有選舉委員會，如再設代表資格審查委員會，機構重復。為了精簡機構，簡化工作程序，草案修改為縣、鄉兩級人大代表，由本級選舉委員會確認代表資格，在每屆人大第一次會議前公布代表名單。刪去了縣、鄉兩級人大設立代表資格審查委員會的規定。此后，1995年2月21日八屆全國人大常委會第十二次會議上，全國人大法律委員會關于修改選舉法、地方組織法的決定（草案）審議意見報告指出：決定草案取消了縣、鄉兩級的代表資格審查委員會，由本級選舉委員會確認代表資格。一些地方提出，縣、鄉兩級不設立代表資格審查委員會，補選代表時，代表資格無人審查，實際執行有困難。因此，建議對縣、鄉兩級代表資格審查委員會的組織和職責不作修改，仍維持原規定。這兩次說明和報告，基本上闡明了選舉委員會和代表資格審查委員會的關系，明確了換屆選舉與補選的代表資格審查機構，也理順了選舉法與地方組織法關于直接選舉和間接選舉的異同關系。但其內容在法律條文中還體現得不夠具體。
　　5.一些省市區的直接選舉細則，根據上述內容又具體規定：選舉委員會的職責之一是確定各選區選舉結果是否有效，公布當選代表名單，頒發代表當選證書。縣級和鄉級人大補選代表的代表資格，由該級人大的代表資格審查委員會審查確認。如《湖南省縣級以下人大代表直接選舉細則》第六條、第四十三條就是這樣規范的。
　　
　　三、鄉鎮人大代表換屆選舉與補選的資格審查機構確定及建議
　　
　　從以上現狀分析和五個方面有關內容聯系起來分析，可以得知，選舉法律法規規定的人大代表換屆直接選舉時設立的選舉委員會與縣級以上人大常委會具有同等的“主持”職能，可以負責對選區選民直接選舉的代表資格進行審查確認并公布、發證；地方組織法第三十二條、第五十條規定設立的鄉級人大和縣級人大常委會代表資格審查委員會，則負責換屆后代表補選和代表資格終止等事項的審查，并向本級人大（縣級是人大常委會）報告。間接選舉的代表，不論是換屆選舉還是補選，選舉結果由大會主席團（人大常委會補選的由人大常委會）依法確定是否有效并當場宣布，但不能對外公布，其代表資格均由該級代表的同級人大常委會設立的代表資格審查委員會負責審查，向人大常委會報告后予以公告。有些地方換屆選舉的縣級人大代表的代表資格審查，由縣級人大常委會代表資格審查委員會負責的做法，與間接選舉的代表資格審查沒有區別，有待研究改進。至于能否由縣級人大常委會代表資格審查委員會，包攬縣鄉兩級人大代表的資格審查，則涉及需要研究的問題更多更復雜。
　　鑒于直接選舉的代表資格審查機構涉及不同的法律，又是原則性規定；加之各地對其認識理解的不同，導致實際操作各異，有必要在法律上進一步明確，在實際執行時進一步規范。為此建議：一是修改有關法律及其釋義時明確具體規定，選舉委員會主持的直接選舉的代表資格審查，由其負責確認并予以公布；換屆選舉后補選的代表資格審查，由代表資格審查委員會負責并依法報告后公布。二是實際執行中，換屆直接選舉的代表資格審查情況，可以在新一屆人大第一次會議或其預備會議上作籌備工作情況報告時一并介紹代表選舉情況，包括代表結構、比例、年齡、文化程度和資格審查等，但不需要表決通過。平時補選的代表資格審查，由于選舉委員會已完成使命，代表資格審查委員會已產生，則由代表資格審查委員會負責審查。
　　
　　（作者單位：湖南省人大教科文衛委員會）