人大代表資格審查工作需要研究的幾個(gè)問(wèn)題

　　人大代表資格是指對(duì)經(jīng)選舉產(chǎn)生的人大代表合法身份的確認(rèn)，使當(dāng)選人具有依法從事國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的工作和活動(dòng)的法定條件。根據(jù)全國(guó)人大組織法、地方組織法、選舉法、代表法等的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大代表的選舉產(chǎn)生要依法進(jìn)行，并進(jìn)行代表資格審查、確認(rèn)，代表資格的其他變動(dòng)也要符合法律規(guī)定的程序。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，人大代表資格審查工作是一項(xiàng)法律性、政策性、敏感性、程序性、時(shí)間性很強(qiáng)的工作。現(xiàn)在這項(xiàng)工作涉及的問(wèn)題越來(lái)越多，有法理上的，也有實(shí)踐方面的，引起社會(huì)各方面關(guān)注，需要認(rèn)真加以研究。
　　
　　一、 代表資格審查委員會(huì)的地位問(wèn)題
　　
　　代表資格審查委員會(huì)是人大常委會(huì)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)代表資格審查的常設(shè)機(jī)構(gòu)。按照全國(guó)人大組織法第二十六條、地方組織法第五十條的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議在常委會(huì)組成人員中提名，常委會(huì)會(huì)議通過(guò)。從實(shí)際情況看，地方人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的主任委員，基本上都是由人大常委會(huì)的副主任甚至是常務(wù)副主任兼任。
　　在人大發(fā)展的歷史上，依據(jù)1954年全國(guó)人大組織法的規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，在每屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉行的時(shí)候，根據(jù)代表當(dāng)選證書(shū)審查代表的資格并向大會(huì)提出報(bào)告。依據(jù)1954年地方組織法的規(guī)定，地方各級(jí)人大舉行會(huì)議的時(shí)候，可以設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的代表資格審查委員會(huì)還屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，只是在開(kāi)會(huì)期間活動(dòng)，不能及時(shí)對(duì)補(bǔ)選的本級(jí)人大代表資格和新選出的下一屆的代表資格進(jìn)行審查。因此，1982年通過(guò)的全國(guó)人大組織法，將全國(guó)人大的代表資格審查委員會(huì)改變?yōu)槌Ｎ瘯?huì)的代表資格審查委員會(huì)；1986年修改地方組織法時(shí)，也將縣級(jí)以上的地方人大代表資格審查委員會(huì)改變?yōu)槌Ｎ瘯?huì)的代表資格審查委員會(huì)。
　　根據(jù)法律規(guī)定，人大根據(jù)工作需要可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，委員會(huì)的成員從代表中產(chǎn)生；人大常委會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)。代表資格審查委員會(huì)是依法必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)，雖然是常委會(huì)的機(jī)構(gòu)，但其成員是常委會(huì)組成人員而不是一般的代表，更不是一般國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。從某種意義上來(lái)說(shuō)，代表資格審查委員會(huì)的工作是人大各項(xiàng)工作開(kāi)展的基礎(chǔ)性、前提性工作。因?yàn)橹挥写淼馁Y格經(jīng)過(guò)審查確認(rèn)了，人大的各項(xiàng)工作才可以展開(kāi)。從工作性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，代表資格審查委員會(huì)至少是介于人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)之間的對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)。有的地方，把代表資格審查委員會(huì)等同于常委會(huì)的一般工作機(jī)構(gòu)甚至辦事機(jī)構(gòu)，是不合適的。一些地方的代表資格審查委員會(huì)形同虛設(shè)，更是不合適的。
　　代表資格審查工作是人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要工作。人大常委會(huì)向代表大會(huì)作的工作報(bào)告，應(yīng)當(dāng)有代表資格審查這塊工作的內(nèi)容。
　　
　　二、 代表資格審查的內(nèi)容問(wèn)題
　　
　　根據(jù)全國(guó)人大組織法第三條、地方組織法第五十一條的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的代表資格審查委員會(huì)，審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定。這實(shí)際上規(guī)定了代表資格審查委員會(huì)的職權(quán)、職責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)就是審查新選出的下一屆本級(jí)人大代表和補(bǔ)選的本屆本級(jí)人大代表的資格是否有效。選區(qū)或選舉單位選舉或補(bǔ)選后公布的代表名單，必須經(jīng)過(guò)代表資格審查委員會(huì)對(duì)所列代表的資格進(jìn)行審查。根據(jù)選舉法、代表法的有關(guān)規(guī)定，代表資格審查委員會(huì)還要對(duì)代表資格終止的法律程序向本級(jí)人大常委會(huì)提出報(bào)告。這些審查以及報(bào)告的結(jié)果，都要由人大常委會(huì)予以確認(rèn)和公告。
　　代表資格審查的具體內(nèi)容，在現(xiàn)實(shí)工作中一般包括：代表候選人的提出、確定是否符合法定程序，代表候選人名額是否符合法定的差額比例，參加投票的人數(shù)是否符合法定人數(shù)，當(dāng)選代表是否具有選民資格、獲得法定當(dāng)選票數(shù)，整個(gè)選舉程序是否符合選舉法的有關(guān)規(guī)定等。代表資格審查委員會(huì)在人大常委會(huì)會(huì)議上提出代表資格審查結(jié)果的報(bào)告，提出確認(rèn)或不確認(rèn)代表資格的建議，常委會(huì)根據(jù)代表資格審查委員會(huì)審查結(jié)果的報(bào)告，確認(rèn)代表資格是否有效，由常委會(huì)公告。根據(jù)《地方組織法釋義及問(wèn)題解答》一書(shū)的解釋?zhuān)劣诋?dāng)選代表本身有無(wú)缺點(diǎn)錯(cuò)誤或違法行為，不屬于代表資格審查委員會(huì)的審查范圍。如果當(dāng)選的代表確有錯(cuò)誤或違法行為，不適宜當(dāng)代表的，可以由原選區(qū)或原選舉單位依照法律規(guī)定予以罷免。從實(shí)際的做法來(lái)看，代表資格審查委員會(huì)都是對(duì)代表的選舉程序是否合法進(jìn)行審查，審查的是原選區(qū)或原選舉單位選舉代表的程序是否符合法律規(guī)定，選區(qū)或下級(jí)人大常委會(huì)報(bào)來(lái)的代表選舉材料是否符合規(guī)范。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)選代表確實(shí)有個(gè)代表本人的資格問(wèn)題，代表法關(guān)于代表的義務(wù)以及有關(guān)文件關(guān)于代表素質(zhì)的要求，都涉及這個(gè)問(wèn)題。如代表法中，要求代表模范地遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中協(xié)助憲法和法律的實(shí)施，認(rèn)真聽(tīng)取和反映人民的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。如有關(guān)文件提出，要把模范遵守憲法和法律、密切聯(lián)系人民群眾、努力為人民服務(wù)、受到群眾信賴的優(yōu)秀分子選為各級(jí)人大代表。這就是說(shuō)，代表應(yīng)當(dāng)具備代表的素質(zhì)和條件，能夠認(rèn)真履行代表的職責(zé)。對(duì)代表的先進(jìn)性、廣泛性進(jìn)行審查，不僅符合法律的有關(guān)規(guī)定，也符合中央有關(guān)文件的精神。但這種審查，權(quán)力卻不在代表資格審查委員會(huì)。根據(jù)現(xiàn)有我國(guó)人大代表的選舉體制，只有原選區(qū)選民或原選舉單位才有權(quán)對(duì)代表說(shuō)“不”，這也是因?yàn)榇砗蜻x人的推薦和確定不完全在本級(jí)人大，除非在推薦和確定代表候選人時(shí)就介入，否則也難以做到實(shí)質(zhì)性審查。有的同志指出，現(xiàn)在代表資格審查的對(duì)象主體錯(cuò)位，不是審查代表具備不具備當(dāng)代表的資格和條件，而是在審查負(fù)責(zé)或進(jìn)行代表選舉工作部門(mén)的選舉工作是否合法。現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在個(gè)別代表“帶病上崗”的情況，但并沒(méi)有在資格審查中“落馬”。特別是已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有的代表違法違紀(jì)、正在被限制人身自由或已經(jīng)調(diào)離等情況，還要通過(guò)審查讓他當(dāng)上代表，之后再通過(guò)罷免或接受辭職等程序終止其代表資格，這不僅不嚴(yán)肅，也帶來(lái)不必要的工作麻煩，包括再補(bǔ)選其他代表所帶來(lái)的工作成本。有的地方建議，代表選舉產(chǎn)生后，如果代表資格審查委員會(huì)在審查其代表資格時(shí)發(fā)現(xiàn)其確實(shí)有問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)取消其代表資格，這當(dāng)然要經(jīng)過(guò)一定的程序，包括與原選區(qū)或原選舉單位溝通等。有的地方提出，代表資格審查要包括形式上的、實(shí)體上的兩種，實(shí)體上的包括對(duì)選舉和補(bǔ)選的代表先公示再進(jìn)行審查，形式上的包括確認(rèn)和公告，主要是針對(duì)代表資格終止的六種情形。現(xiàn)在要說(shuō)的，就是無(wú)論對(duì)代表資格采取什么方式審查、審查什么內(nèi)容，最終都是要把好代表的“入口關(guān)”，防止不具備代表?xiàng)l件的人混入代表隊(duì)伍。
　　還有一個(gè)問(wèn)題，就是遇到代表被罷免、辭職被接受、逝世等代表資格終止的情況，原選區(qū)或原選舉單位要向上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告以為備案。對(duì)這些情況，不是審查的問(wèn)題，而是履行法律程序的問(wèn)題，不同于對(duì)代表選舉是否符合法律規(guī)定的審查。
　　需要指出的，確認(rèn)代表的資格或確定個(gè)別代表的當(dāng)選無(wú)效，是常委會(huì)的權(quán)力，不是代表資格審查委員會(huì)的權(quán)力，當(dāng)然后者可以提出相應(yīng)的報(bào)告，而前者正是根據(jù)后者的報(bào)告來(lái)行使這種確認(rèn)或確定的權(quán)力的。
　　人們對(duì)代表資格審查內(nèi)容的理解不同，可以進(jìn)一步研究。關(guān)鍵是，法律上有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的執(zhí)行，維護(hù)法律的權(quán)威；對(duì)法律上只有原則規(guī)定的，要對(duì)法律作正確的理解或給予正確的解釋?zhuān)膶?shí)際出發(fā)來(lái)做好相關(guān)的工作。
　　
　　
　　三、 代表的補(bǔ)選問(wèn)題
　　
　　根據(jù)全國(guó)人大組織法第四十六條、地方組織法第三十九條、選舉法第五十一條的規(guī)定，代表在任期內(nèi)因故出缺，由原選區(qū)或原選舉單位補(bǔ)選。在人大閉會(huì)期間，可以由本級(jí)人大常委會(huì)補(bǔ)選個(gè)別出缺的上一級(jí)人大代表。補(bǔ)選的具體辦法，由省級(jí)人大常委會(huì)規(guī)定。
　　代表出缺有以下幾種情況：代表辭職被接受的，代表被罷免的，代表死亡的，地方各級(jí)人大代表在任期內(nèi)遷出或調(diào)離本行政區(qū)域的，代表未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議的，代表被人民法院判決剝奪政治權(quán)利的，代表喪失中國(guó)國(guó)籍的。其中，前兩種情況需要專(zhuān)門(mén)通過(guò)終止其代表資格的決定或決議，第三種情況其代表資格自然終止，后四種情況其代表資格相應(yīng)或自行終止。
　　代表出缺的補(bǔ)選，原則上應(yīng)當(dāng)是缺什么補(bǔ)什么。如果過(guò)多的補(bǔ)選干部代表，可能會(huì)破壞代表的合理結(jié)構(gòu)，影響代表的廣泛性。需要注意的是，如果選區(qū)或選舉單位在換屆選舉時(shí)沒(méi)有選足應(yīng)選代表名額，所余名額不屬于出缺，不能按補(bǔ)選程序選舉，只能按另行選舉程序選舉。
　　為了工作的需要，一般各級(jí)人大的代表都一次性沒(méi)有選滿，而是留一定比例的空額。這種空缺不是出缺，也不同于另行選舉需要補(bǔ)的空缺。根據(jù)工作需要，人大常委會(huì)可以調(diào)劑代表名額，一般是增加名額，將預(yù)留的代表名額調(diào)劑給指定的選區(qū)或選舉單位的指定人員，這就產(chǎn)生了一個(gè)增選的問(wèn)題。增選，不是個(gè)法律上的術(shù)語(yǔ)，但是個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。增選，應(yīng)當(dāng)掌握什么標(biāo)準(zhǔn)，在什么情況下進(jìn)行，是在代表大會(huì)會(huì)議上選舉還是在常委會(huì)會(huì)議上個(gè)別補(bǔ)選？人們對(duì)此有不同看法，實(shí)踐中有不同做法。理論上，應(yīng)當(dāng)是在代表大會(huì)上進(jìn)行選舉，而且要進(jìn)行差額，有的省也是這樣規(guī)定的。但在實(shí)際操作上，大都用于在常委會(huì)會(huì)議上個(gè)別補(bǔ)選，補(bǔ)選可以差額或等額。這個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真加以研究，這項(xiàng)工作有待于進(jìn)一步規(guī)范。為了避免出現(xiàn)不必要的法律問(wèn)題和實(shí)際工作中的混亂，是否可以考慮無(wú)論是補(bǔ)選還是增選，一般都安排在人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行，當(dāng)然也不排除根據(jù)具體情況在人大會(huì)議上進(jìn)行。
　　
　　四、 代表的罷免問(wèn)題
　　
　　代表法第五條規(guī)定，代表受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督。選民或選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。被罷免的代表有權(quán)出席罷免該代表的會(huì)議申訴意見(jiàn)或書(shū)面申訴意見(jiàn)。全國(guó)人大組織法第四十五條、地方組織法第三十八條、選舉法第四十三條和第四十七條等也有類(lèi)似的規(guī)定，并且有的還規(guī)定，人大閉會(huì)期間罷免個(gè)別代表，可以在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行；罷免代表的決議，須報(bào)送上一級(jí)人大常委會(huì)備案。
　　罷免是選區(qū)選民或選舉單位監(jiān)督代表的最重要、最嚴(yán)厲的一種形式，罷免代表涉及代表的政治生命。在何種情況下罷免代表，法律并沒(méi)有規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，只要代表失去了選區(qū)選民或選舉單位的信任，就可以被罷免。因此，罷免代表可以包括各種情況，既可以是代表有違法犯罪行為、違反紀(jì)律和道德行為或本職工作嚴(yán)重失誤、不稱職，也可以是代表未能很好地履行代表職責(zé)，或是其他原因不再適合當(dāng)代表職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)辭去代表職務(wù)而沒(méi)有辭去的等。
　　從實(shí)際情況看，對(duì)代表的罷免一般都是在常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行的。這主要是由于這樣比較好操作。需要在實(shí)踐中繼續(xù)完善罷免代表的提出程序和罷免代表案的受理、審議與表決以及罷免代表的決議備案等工作。
　　直接選舉的代表的罷免問(wèn)題比較復(fù)雜。媒體曾有篇報(bào)道的題目是“誰(shuí)可以讓人大代表‘下課’”，講近幾年一些地方選民罷免代表的案例逐漸增多，如要求罷免縣區(qū)人大代表，但尚無(wú)成功的，因?yàn)榭h區(qū)人大常委會(huì)調(diào)查后的態(tài)度是不同意。必須承認(rèn)，罷免的權(quán)力是在選區(qū)選民手里，但法定人數(shù)的罷免提起與選舉代表時(shí)參加投票的過(guò)半數(shù)選民意愿的關(guān)系，也應(yīng)當(dāng)有個(gè)把握的問(wèn)題。
　　
　　五、 代表的辭職問(wèn)題
　　
　　選舉法第四十九條規(guī)定，間接選舉的人大代表，可以向選舉他的人大常委會(huì)書(shū)面提出辭職，縣級(jí)的人大代表可以向本級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出辭職，鄉(xiāng)級(jí)的人大代表可以向本級(jí)人民代表大會(huì)書(shū)面提出辭職。這就是說(shuō)，代表可以向選舉他的人大提出辭職，也可以向選舉他的人大常委會(huì)提出辭職，后者是一般的常態(tài)，操作起來(lái)比較方便。大會(huì)或常委會(huì)決定接受辭職的，主席團(tuán)或主任會(huì)議應(yīng)當(dāng)予以公告，并報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)備案。
　　代表辭職是代表在其任期內(nèi)主動(dòng)請(qǐng)求終止自己代表職務(wù)的行為。接受辭職的原因很多，包括違法違紀(jì)、工作變動(dòng)、健康等原因，在類(lèi)型上又包括因公辭職、自愿辭職或引咎辭職、責(zé)令辭職等。這方面存在的問(wèn)題，有的屬于辭職的提出、接受、備案的問(wèn)題，但比較突出的問(wèn)題是屆中代表調(diào)整問(wèn)題，是否應(yīng)當(dāng)建立代表辭職制度問(wèn)題。代表都有五年的法律規(guī)定的任期，一經(jīng)確認(rèn)代表資格，就要在任期內(nèi)依法執(zhí)行代表職務(wù)，發(fā)揮作用。如果因?yàn)榉N種原因，特別是由于工作崗位的變動(dòng)不能履行代表職責(zé)或已不適合再擔(dān)任代表職務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)其代表職務(wù)作出調(diào)整，就成為在法理上、實(shí)踐中不容規(guī)避的問(wèn)題。
　　從實(shí)際情況看，不少代表的當(dāng)選，是由于他擔(dān)任某個(gè)職務(wù)，是工作上的需要，這在一些干部代表的身上體現(xiàn)得明顯。贊成對(duì)由于工作變動(dòng)調(diào)整代表職務(wù)的認(rèn)為，當(dāng)不當(dāng)代表都是工作需要。根據(jù)工作需要提名并當(dāng)選的代表，也應(yīng)當(dāng)在調(diào)離原工作崗位后，根據(jù)工作需要辭職，以補(bǔ)選另外的接替人選當(dāng)代表。可由組織部門(mén)通知本人和選舉單位，再由本人向選舉單位提出書(shū)面辭呈，依法履行程序。他們認(rèn)為，建立代表辭職制度，有法律依據(jù)，更是實(shí)際工作需要，否則將影響代表結(jié)構(gòu)、代表分布和代表工作。這有助于完善選舉制度、代表制度，更好地發(fā)揮代表作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治要求的。關(guān)鍵要取得黨委支持，要依法、按程序辦理此事，本人也要自愿。一些地方還以地方性法規(guī)或其他規(guī)范性文件的形式對(duì)這種做法作出了明確規(guī)定，并已實(shí)行多年。但也有人和地方對(duì)此做法質(zhì)疑，認(rèn)為如果這作為一種制度來(lái)建立和推行，要慎之又慎。其中有一種意見(jiàn)，說(shuō)代表辭職制度是代表職務(wù)行政化的表現(xiàn)，代表應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的是選民或選舉單位，而不是其他任何機(jī)關(guān)。一方面要維護(hù)代表的合法權(quán)益，另一方面要使執(zhí)行代表職務(wù)與工作需要結(jié)合起來(lái)，這個(gè)問(wèn)題確實(shí)需要依法認(rèn)真研究。全國(guó)人大常委會(huì)一位領(lǐng)導(dǎo)同志在一篇文章中已經(jīng)談到，要正確執(zhí)行代表辭職的有關(guān)規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作變動(dòng)確需辭去代表職務(wù)的，可以建議其辭去代表職務(wù)，但須經(jīng)本人同意后按照法定程序辦理。
　　實(shí)踐中，還有一個(gè)如何把握代表的罷免和辭職的界限問(wèn)題。從法理角度來(lái)說(shuō)，對(duì)代表是罷免還是接受辭職，都是代表原選區(qū)或選舉單位的事。但從具體工作實(shí)際來(lái)看，地方人大在對(duì)代表采取罷免或接受辭職措施時(shí)，都是充分考慮到黨的組織部門(mén)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，一些時(shí)候也征求上級(jí)人大的意見(jiàn)，或參照上級(jí)人大常委會(huì)代表資格報(bào)告中提到的一些做法，或參照其他地方的做法。一般來(lái)說(shuō)，罷免作為對(duì)代表最為嚴(yán)厲的制約手段，多數(shù)情況涉及嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題。對(duì)代表而言，罷免是強(qiáng)制的、被動(dòng)的，提出辭職則是自愿的、主動(dòng)的。對(duì)代表罷免、辭職的界限把握，關(guān)鍵是看代表違法違紀(jì)的程度以及影響程度。針對(duì)現(xiàn)在不同選區(qū)或選舉單位對(duì)代表采取的罷免或接受辭職的把握尺度不一致出現(xiàn)的偏重偏輕的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)做好加強(qiáng)與各選區(qū)或選舉單位和黨委組織部門(mén)、紀(jì)檢機(jī)關(guān)等溝通的有關(guān)工作，在認(rèn)真研究和多方協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)比較客觀和容易掌握的標(biāo)準(zhǔn)或尺度。
　　
　　六、 限制代表人身自由措施的許可、暫停執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的有關(guān)問(wèn)題
　　
　　按照代表法第三十條第一款的規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人大代表，如果采取逮捕、刑事審判或法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，需要經(jīng)該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可；如果因?yàn)槭乾F(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)報(bào)告。全國(guó)人大組織法第四十四條、地方組織法第三十五條，也有類(lèi)似的規(guī)定。這是因?yàn)椋舜蟠碛腥松硖貏e保護(hù)權(quán)，未經(jīng)許可不受逮捕或被刑事審判，而且也不能對(duì)其采取勞動(dòng)教養(yǎng)、監(jiān)視居住、行政拘留、司法拘留等其他限制人身自由的措施 （見(jiàn)代表法第三十條第二款），為的是維護(hù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信和工作，使代表履行職責(zé)不受阻撓、不因執(zhí)行代表職務(wù)而受到打擊報(bào)復(fù)。這當(dāng)然不表明代表違法有不受法律追究的特權(quán)。需要研究的問(wèn)題是，限制代表人身自由，如要許可，由誰(shuí)來(lái)提起，標(biāo)準(zhǔn)如何掌握，程序如何操作。從法理和實(shí)際需要來(lái)看，代表涉嫌違法犯罪，有關(guān)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大或其常委會(huì)提請(qǐng)要求對(duì)人大代表采取執(zhí)行逮捕、刑事審判或法律規(guī)定的其他限制人身自由的強(qiáng)制措施的正式報(bào)告，包括代表基本情況、案情調(diào)查情況、違法犯罪事實(shí)以及性質(zhì)認(rèn)定和要采取的限制代表人身自由的措施等，由人大有關(guān)代表機(jī)構(gòu)或工作部門(mén)初步受理，再由其通知該人大代表提交辯護(hù)意見(jiàn)及相關(guān)資料，再由其審查后提出意見(jiàn)，再向委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議報(bào)告，交由人大會(huì)議主席團(tuán)或常委會(huì)決定。人大許可的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，是看其是否有故意阻撓代表履行職責(zé)或?qū)Υ泶驌魣?bào)復(fù)。人大有關(guān)機(jī)構(gòu)或工作部門(mén)有義務(wù)將人大或其常委會(huì)相應(yīng)決定或下達(dá)的批復(fù)文件告知報(bào)告機(jī)關(guān)。從實(shí)際情況看，法律規(guī)定的許可主體與現(xiàn)實(shí)要求有差別，多與一般兩個(gè)月一次的常委會(huì)會(huì)議有矛盾。解決的辦法目前有兩個(gè)：一是臨時(shí)增開(kāi)一次常委會(huì)會(huì)議；二是對(duì)有關(guān)法律規(guī)定適當(dāng)修改和完善，增加在常委會(huì)閉會(huì)期間，可由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議先行許可，向常委會(huì)備案。這后一種情況一般應(yīng)當(dāng)是出現(xiàn)在司法執(zhí)行機(jī)關(guān)要求急迫時(shí)。但無(wú)論如何，都要先許可、后限制，否則不僅程序違法，也是對(duì)代表職務(wù)及代表合法權(quán)益的侵犯。
　　
　　代表法第四十條規(guī)定了暫停執(zhí)行代表職務(wù)的情形，分別包括下述兩種之一：一是因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；二是被依法判處管制、拘役或有期徒刑而沒(méi)有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。這兩種情形之一在代表任期內(nèi)消失的，恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)，但代表資格終止者除外。代表執(zhí)行職務(wù)受法律保障，非經(jīng)法定事由、法定程序不受限制。在實(shí)際生活中，極少數(shù)代表可能遇到有上述人身自由受限的情形同時(shí)又要執(zhí)行代表職務(wù)的矛盾。為維護(hù)法律和代表職務(wù)的嚴(yán)肅性，就要暫停其執(zhí)行代表職務(wù)。對(duì)法律的理解，應(yīng)當(dāng)是許可在先，暫停代表職務(wù)在后。有的地方性法規(guī)規(guī)定的是“同時(shí)”，即在許可對(duì)人大代表采取限制人身自由措施的同時(shí)，就暫停代表執(zhí)行代表職務(wù)。人大代表被暫停執(zhí)行代表職務(wù)，必須是已經(jīng)批準(zhǔn)的，而且要尊重原選區(qū)選民或原選舉單位的意見(jiàn)。暫停執(zhí)行代表職務(wù)、恢復(fù)執(zhí)行代表職務(wù)，是自行還是要有個(gè)書(shū)面的文書(shū)？全國(guó)人大常委會(huì)法工委1994年有個(gè)法律問(wèn)題的答復(fù)，講暫停可不辦理法律手續(xù)。但這不等于不履行工作上的手續(xù)，包括公告或通知，讓原選區(qū)或原選舉單位和本人知曉。現(xiàn)在需要研究的，是由誰(shuí)來(lái)提起暫停代表職務(wù)，選區(qū)或選舉單位如何確認(rèn)暫停代表職務(wù)并如何向上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，上級(jí)人大常委會(huì)如何履行必要的工作上的手續(xù)等。
　　代表資格的終止也就是代表資格的喪失。代表法第四十一條規(guī)定了代表資格終止的情形，分別包括下述六種之一，即地方各級(jí)人大代表遷出或調(diào)離本行政區(qū)域的、辭職被接受的、未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人大會(huì)議的、被罷免的、喪失中國(guó)國(guó)籍的、依法被剝奪政治權(quán)利的。以上六種情況，涉及代表資格是自動(dòng)喪失還是由相關(guān)機(jī)關(guān)決定的問(wèn)題。除了辭職被接受的、被罷免的情況處理程序明確外，其他四種情況的代表資格終止需不需要經(jīng)過(guò)什么程序，法律并沒(méi)有規(guī)定。有一種解釋是不需要專(zhuān)門(mén)通過(guò)終止其代表資格的決定或履行什么手續(xù)。現(xiàn)在一些地方的做法，是由有關(guān)機(jī)關(guān)出具證明，或發(fā)個(gè)通知。從法律和需要的角度來(lái)說(shuō)，提起代表資格終止的應(yīng)當(dāng)是選區(qū)或選舉單位（或其常委會(huì)），至少要正式履行必要的工作上的手續(xù)。這也應(yīng)當(dāng)包括代表死亡其代表資格自c1bcd488f74437f9ca4c82011c41830007fd45c7517b8114587b63d90f8c360f然終止的情況。代表任期屆滿，其代表資格則可以相應(yīng)或自行終止。
　　根據(jù)選舉法第四十八條和第五十條的規(guī)定，代表職務(wù)被罷免或代表辭職被接受的，其擔(dān)任的人大常委會(huì)組成人員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)成員的職務(wù)要及時(shí)相應(yīng)撤銷(xiāo)或相應(yīng)終止。現(xiàn)實(shí)中遇到的問(wèn)題是，代表被罷免、辭職被接受與在常委會(huì)正式公告前這一段時(shí)間，可否對(duì)其采取某些司法措施，其相應(yīng)的常委會(huì)委員、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員是否還有效？這涉及代表資格終止的生效時(shí)間和程序問(wèn)題。從法理角度說(shuō)，代表資格的終止，只有在常委會(huì)正式公告后才完成全部法定程序。但從實(shí)際情況看，代表被罷免、辭職被接受，其已不可能再執(zhí)行代表職務(wù)或做與之相關(guān)的工作、從事相關(guān)的活動(dòng)。一種解釋是，常委會(huì)公告只是個(gè)“周知”的方式，并不是其代表資格終止的生效時(shí)間。
　　嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，限制代表人身自由的許可、暫停代表執(zhí)行職務(wù)，不屬于代表資格審查工作的范圍（有的地方性法規(guī)把這兩個(gè)方面也納入這個(gè)范圍），但又與代表資格審查工作密切相關(guān)，因?yàn)檫@往往導(dǎo)致代表資格終止的情形出現(xiàn)。代表出了問(wèn)題，需要限制其人身自由，應(yīng)當(dāng)采取代表法第三十條規(guī)定許可的措施。如果出現(xiàn)了代表法第四十條的情形，則是暫停代表執(zhí)行職務(wù)的問(wèn)題。最后，才是代表法第四十一條規(guī)定的代表資格終止的情形，表明該代表確實(shí)已不再適合當(dāng)代表了。這是幾個(gè)步驟，我們的有關(guān)工作要符合法律程序，要注意維護(hù)代表的合法權(quán)益。需要依法處理好代表的人身自由受限的許可與暫停執(zhí)行代表職務(wù)以及與代表資格終止的關(guān)系問(wèn)題。
　　
　　七、 代表資格變動(dòng)的提前報(bào)告或及時(shí)報(bào)告問(wèn)題
　　
　　根據(jù)全國(guó)人大組織法、地方組織法和選舉法的有關(guān)規(guī)定，代表出缺后的補(bǔ)選情況要提出報(bào)告。根據(jù)代表法第四十二條的規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表資格終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)，由本級(jí)人大常委會(huì)予以公告。代表是由各選區(qū)或選舉單位選舉出來(lái)的，各選區(qū)或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表、接受代表的辭職，當(dāng)代表出缺時(shí)補(bǔ)選代表。當(dāng)發(fā)生代表資格這些變動(dòng)或發(fā)生其他代表資格終止情況時(shí)，各選區(qū)或選舉單位肯定要報(bào)告，問(wèn)題是是否需要向上一級(jí)有關(guān)機(jī)構(gòu)提前報(bào)告或及時(shí)報(bào)告？回答應(yīng)當(dāng)是肯定的，就是說(shuō)應(yīng)當(dāng)建立一種代表資格變動(dòng)的提前報(bào)告或及時(shí)報(bào)告制度。
　　根據(jù)法律規(guī)定，各選區(qū)或選舉單位選舉出來(lái)的分別是同級(jí)或上一級(jí)的人大代表。上一級(jí)人大代表的資格變動(dòng)，不能不涉及上一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成以及具體工作的開(kāi)展。從實(shí)際需要講，人大上下級(jí)有工作上的聯(lián)系關(guān)系，也有一定的法律監(jiān)督關(guān)系和工作指導(dǎo)關(guān)系。代表資格變動(dòng)提前報(bào)告或及時(shí)報(bào)告，可使這種關(guān)系緊密，便于發(fā)現(xiàn)或解決問(wèn)題，更好地開(kāi)展相關(guān)工作。人大常委會(huì)代表資格審查部門(mén)要與相關(guān)的選區(qū)或選舉單位以及有關(guān)方面加強(qiáng)溝通，了解和掌握代表職務(wù)變動(dòng)的最新情況，認(rèn)真答復(fù)相關(guān)的選區(qū)或選舉單位關(guān)于代表資格變動(dòng)的報(bào)告，為人大常委會(huì)提供工作上的主動(dòng)。一些地方人大罷免代表、接受代表辭職或補(bǔ)選代表，往往“先斬后奏”，或往往一年甚至更長(zhǎng)時(shí)間將有關(guān)情況湊在一起才報(bào)告或公告，是不夠嚴(yán)肅的。這當(dāng)然也不便于即時(shí)解除或賦予某些代表因擔(dān)任代表職務(wù)享有的各項(xiàng)權(quán)利，也不便于重新確定該級(jí)人大的實(shí)有人數(shù)、會(huì)議的法定人數(shù)和半數(shù)要求以及開(kāi)展代表活動(dòng)等。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表資格審查，需要單獨(dú)加以研究。
　　
　　（作者系全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局巡視員）