如何提高反貪污賄賂初查的效率

　　一、現狀
　　
　　職務犯罪偵查實踐證明，在辦理貪污賄賂犯罪案件中，初查是很重要的一環。初查質量的高低，決定著初查線索的成案率。因此，在初查中，初查質量受到了高度重視。但是，高質量的初查往往依賴于大量人力、物力、時間的投入，在人力、物力、時間有限的情況下，如何提高初查的效率，就成為解決初查質量與有限的司法資源之間矛盾的關鍵所在。
　　就現狀來說，反貪偵查部門的初查效率還不能說是很高，還有相當的上升空間。據統計，上海市某基層檢察院反貪局2000～2002年3年中，大量一般線索的初查時間在60天以上、達到3～4個月，有的達1年甚至更長，還有的因年份過長而丟失。根據《上海市檢察機關反貪污賄賂初查工作規則（試行）》的要求，一般線索的初查期限為30天，重大、疑難、復雜線索的初查期限為60天，但該院反貪局嚴格按照《規則》要求終結的線索總量很少。［１］北京市人民檢察院《職務犯罪偵查工作規范》規定，初查時間一般不超過3個月。但據不完全統計，北京市基層檢察院反貪局并不是所有線索都能在3個月內初查完畢。
　　初查效率不高導致司法資源的無謂浪費，也使許多有價值的線索因此貽誤戰機，從而影響成案。因此，如何提高初查效率，使有限的司法資源發揮最大的作用，最終提高初查成案率，就成為反貪偵查部門迫在眉睫需要解決的問題。
　　初查效率低的原因是多方面的，舉報線索過于簡單粗放、初查工作安排不合理、初查方法不適當、缺乏周密的初查計劃等都可能導致初查效率低下。因此，在初查過程中，要有針對性地采取措施，提高初查的效率。
　　
　　二、對策
　　
　　筆者以為，可以著重從以下幾個方面入手，提高初查的效率。
　　（一）明確初查為打擊貪污賄賂犯罪、立案偵查服務的思想
　　初查的目的，就是為了發現犯罪。因此，在初查中，如發現線索指向的人或者事實并沒有涉及到犯罪，就不應再過分追求用完整的證據鏈條去證明沒有犯罪行為。
　　比如，在初查中發現行為人非法占有公共財物一兩千元時，再繼續深入調查其到底非法占有了1千元還是2千元對于反貪偵查工作來說就沒有什么意義了。因為，不管是非法占有1千元還是2千元都不能構成犯罪。反貪初查的目的既不是為了證明沒有犯罪事實或者某人無罪，也不是為了證明客觀事實，而是為了發現犯罪。對于初查中發現的違法違紀問題，及時轉交有關部門處理，將有限的反貪偵查力量用在打擊貪污賄賂犯罪上面。這樣既不使違法違紀行為逃避懲罰，又可以大大提高初查的效率。
　　（二）樹立正確的立案觀，把握好初查結束與立案偵查的銜接時機
　　在初查中如發現犯罪事實確實存在，應立即結束初查，轉入立案偵查。這樣，可以通過及時采取偵查措施和強制措施迅速擴大戰果，有效地打擊犯罪。
　　但在實踐中，不破不立、撤案就是錯案的思想大行其道。在這種思想的支配下，在初查中往往對調查工作要求面面俱到，以起訴的標準要求立案的證據；在決定是否立案時謹小慎微，不能把握時機果斷立案。這既人為拉長了初查周期，又使案件由于不能及時采取偵查措施和強制措施而陷入進退兩難的困境。
　　我們應當樹立立案不是定案、撤案不是錯案的觀念。《刑事訴訟法》第86條規定，人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立yD1gRaXc4LKNPI2qgx03uQ==案。這個條件有兩層含義：一是“認為”，包含了一定的主觀方面的認識判斷，并非完全客觀的證實；二是“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”，不等于一定要追究刑事責任，即所獲取的證據證明程度應達到“必要”的程度而不是充足的程度。
　　（三）完善初查工作管理制度
　　由于初查在法律地位及受重視程度上還有所欠缺，導致在實踐中缺乏成熟的管理制度來規范初查工作。因此，在工作中要與時俱進、不斷創新，在總結經驗的基礎上，積極探索適合本地區、本部門實際的初查工作管理制度，以盡可能完善的管理制度去規范包括線索受理、調查、結案等在內的初查全過程。
　　（四）注意有效運用偵查一體化辦案機制
　　當前，各級檢察機關都十分重視發揮偵查一體化機制的作用。但這種重視更多的集中在了立案偵查領域。實踐中，偵查部門的初查任務量往往比立案偵查的任務量還要大。因此，在初查中貫徹偵查一體化也有著重要意義。
　　偵查部門對于初查工作中出現的問題和特殊情況，應及時向上級有關部門請示匯報，征求指導意見，爭取工作支持，解決依靠自身難以克服的困難。充分利用偵查一體化辦案機制，能大大提高初查的效率。例如，北京市某基層檢察機關在辦理一件初查案件中，需要掌握一個江西戶籍證人的實際居住地或者聯系方式。如果派人去江西調查，人力、物力、時間上都需要有很大的投入，而且由于對當地情況缺乏足夠的了解，調查效果也不一定理想。后通過上級部門與江西當地檢察機關協調，請他們協查。當地檢察機關很好地進行了配合，經調查發現該人在北京工作。這樣，通過協查，避免了走彎路，提高了效率。
　　（五）建立線索評估機制
　　在得到初查線索后，偵查部門應組織理論扎實、經驗豐富的偵查員組成評估小組，對線索的成案可能性進行評估，根據評估結果對線索進行排序，有主次地對線索進行初查。這樣，可以使有價值的線索及時得到處理并盡快成案，防止因延誤時機或者泄密而浪費。
　　對于因種種原因無法進行調查的線索，建檔緩查，避免暫時沒有成案可能性的線索浪費司法資源。
　　（六）合理分配線索
　　在當前的工作實際中，線索分配存在一定的任意性，有些辦案人員手中的線索過多，久積未查；有些辦案人員手中的線索過少，造成偵查資源的閑置。因此，偵查部門在接到初查線索后，應根據各個主偵組（辦案組）當前的工作任務量，合理分配線索，盡可能地使各個主偵組（辦案組）工作量保持平衡。同時，在分配線索時注意考慮各個主偵組（辦案組）的能力及專長，使各個主偵組（辦案組）揚長避短，充分發揮其優勢。
　　（七）充分發揮主偵檢察官的作用
　　主偵檢察官責任制是合理配置偵查資源、提升偵查能力的有益探索和舉措。
　　近幾年，北京市檢察機關反貪部門實行主偵檢察官責任制取得了良好的效果，積累了一定的經驗，但也存在一些需要解決的問題。
　　在當前的實際工作中，主偵檢察官往往只是執行行政領導意圖的負責人，許多事情包括具體的偵查行動都需要請示匯報。這樣既不利于發揮主偵檢察官的主觀能動性，又加重了偵查部門行政領導的負擔。由于主偵檢察官全程負責案件調查，因而其對案件情況有著最深入的了解；而行政領導面對著若干個主偵組，不可能對每個案件的具體情況都了如指掌。因此，在辦案中如果事無巨細均由行政領導決定，就會出現辦案不負責、負責不辦案的局面。所以，在初查中應充分發揮主偵檢察官的作用，認真落實主偵檢察官責任制，除了一些事關全局的問題需要由行政領導把關外，對于一些具體的偵查行動，可以根據案件情況賦予主偵檢察官一定范圍內的決定權，并明確相應的責任，這樣既可以調動主偵檢察官的積極性，又可以強化主偵檢察官的責任意識，還可以提高主偵組的應變能力，同時也減輕了行政領導的負擔。
　　（八）制訂詳盡的初查計劃
　　凡事預則立，不預則廢，初查工作同樣如此。在初查前，要對線索進行認真細致的分析，圍繞查明是否存在犯罪事實的目的，以犯罪構成要件為中心，以與犯罪構成要件有關的證據為重點，制訂詳細的初查計劃。這樣，才能做到有計劃、有步驟地實施初查，才能做到心中有數。隨著初查工作的進展和案件情況的變化，還要及時對初查計劃進行相應的調整。
　　
　　（九）選準“突破口”
　　一方面，根據涉案單位特點及行業特點，選擇其管理的薄弱環節作為突破口進行重點調查。
　　另一方面，在認真分析研究線索的基礎上，重點選擇一兩個比較有可查性的問題進行初查，集中力量查實一兩個能夠定性處理、易于取得階段性成果的問題，通過對這些問題的突破迅速立案，以便及時采取有效的偵查措施和強制措施，推動案件向縱深發展。
　　（十）要摸清初查對象的“關系網”
　　初查對象大都具有一定的職務，在本地區有著錯綜復雜的關系網，辦案人員在初查時一定要摸清其“關系網”，明確依靠誰、調查誰、回避誰、爭取誰的問題。這樣既有利于排除關系網的干擾、消除各方面的阻力，又能防止打草驚蛇。
　　（十一）要加強保密
　　初查是一項秘密工作，對線索來源、初查對象、初查內容和意圖都要嚴格保密，以避免對被調查的單位和個人造成不良的影響。同時，防止泄密導致初查對象串供、訂立攻守同盟甚至毀滅證據等，給初查工作帶來阻力和困難。
　　在初查中，必須嚴格控制知情范圍，不輕易接觸初查對象，更不能泄露控告人或舉報人的身份以及已經掌握的證據材料。
　　（十二）加強與工商、財政、審計、稅務、公安等部門的協作
　　這些部門本身已經掌握了許多有價值的信息，且具有一定的調查權，與他們密切協作，既可以共享他們掌握的信息、資源，又可以在必要的時候取得他們的配合，從而提高初查的效率。
　　（十三）發揮計算機、網絡在初查中的作用
　　在初查中要善于利用計算機及互聯網，通過互聯網全面快速地搜集信息。充分利用計算機處理和分析已經掌握的信息，通過計算機、網絡的應用提高初查的效率。
　　（十四）要善于深挖犯罪
　　在初查中，由于舉報人掌握資料有限或者有誤，或者盡管知道有犯罪行為但對細節缺乏了解，導致在初查中舉報內容往往不能查實，這種情況下就要善于深挖犯罪。
　　例如，江蘇省揚州市維揚區人民檢察院2004年1月接到群眾匿名舉報反映某檢驗所有關負責人在年底私分公款的線索后，經調查了解，這是一條舉報人多頭舉報的線索，舉報所反映的問題，檢驗所的主管紀檢監察部門已作了調查，并作出了不屬于私分的書面結論。看來這條線索并無多大初查價值。但是，辦案人員在調查中了解到，該檢驗所作為自收自支的全民事業單位，是全市壓力容器的惟一權威檢測部門，具有壟斷性地位，資金來源寬，但管理比較松，有些檢驗人員在外“牛氣十足”。雖然紀檢監察部門否定了私分公款的問題，但會不會有其他經濟犯罪問題？辦案人員針對檢驗費收取上存在的“漏洞”，將該檢驗所近兩年的收款收據存根全部暫押審查，最終破獲了檢驗室副主任黃某與同室檢驗員包某、林某等人私分公款4萬余元的貪污案。［2］
　　（十五）加強對初查工作的考核
　　長期以來，反貪部門注重于對立案偵查的各個環節進行考核，對初查的考核沒有給予足夠的重視，這導致實踐中初查工作不夠規范，初查的質量和效率都不盡如人意。
　　通過加強對初查工作的考核，從初查工作量、結案率、初查工作規范化程度等多個角度全面地對初查工作進行評價，既可以規范初查工作、督促偵查部門保證初查質量、提高初查效率，又可以促使辦案人員總結經驗、吸取教訓，不斷提高業務能力。
　　
　　注釋：
　　［1］顧敏華：“關于提高初查的質量和效率的幾點思考”，載《中國法治網》2007年4月20日。
　　［2］姜紹明：“初查，從一句傳聞開始”，載《人民檢察》2004年第7期。