《廣告法》亟待修訂完善

《中華人民共和國廣告法》是1994年10月27日通過，自1995年2月1日起施行的，距今已逾十多年。由于我國廣告業發展的速度過快，而廣告管理法規相對靜止，加之當年立法時主客觀因素的種種局限，使得近年來的廣告管理日趨混亂，違法廣告、虛假廣告、惡俗廣告層出不窮，廣告業現狀不容樂觀。廣告法制建設的滯后已無法滿足有效監管的需要，這一問題的解決迫在眉睫。

戶外廣告管理

戶外廣告指暴露于城市室外的傳播商務、公益、社會，公關、形象等信息的廣告，即設置在城市交通路口、街道、商業區、廣場、機場、車站等室外空間場所的一切傳播媒介，主要包括電氣招牌廣告、涂飾廣告、招貼廣告、車船廣告等等。有學者指出：“戶外廣告才是真正的大眾傳媒，不是所有的人都看電視、讀報紙或上網沖浪，但是任何人，只要他離開家，就會看到戶外廣告。”戶外廣告在城市中承擔的傳播作用可見一斑。一個城市或者地區戶外廣告設置的數量和質量，不僅在一定程度上反映其市場經濟的發達程度，而且能從一個側面展現該地的精神風貌、文化素質、道德水準以及城市美化、環境保護的程度。

[存在的問題]

我國目前的戶外廣告現狀可以概括為“幾多幾少”，即：小廣告多，標志性廣告少；粗制濫造多，精細制作少；突出商品多，文化內涵少；商業性廣告多，公益性廣告少；低技術水平重復多，高技術含量創新少；設置招牌廣告多，展示櫥窗廣告少；違規廣告多，規矩廣告少；隨意設置多，科學規劃少。具體而言，主要問題表現在以下二個方面。

1、與城市建筑不協調，缺乏整體美。廣告經營商為片面追求經濟利益，讓自己的廣告能在其他廣告中“脫穎而出”，往往無視周圍環境，一味的求“高”求“大”，且布局混亂，以致破壞了城市的天際線和城市空間俯瞰意象，造成一種“視覺污染”，甚至干擾了市民的正常生活。從戶外廣告與城市建筑的關系來看，由于廣告設計人員缺乏對建筑物造型語言的理解，不能把戶外廣告作為建筑物外部形象的二次界定來對待，加之經濟利益的驅使，造成廣告牌過大過寬，遮蓋了原有空間的本來面目。有的則過多過艷，搶奪人的視線，使人透不過氣；有的長期缺乏保養，陳舊破損，甚至成為不安全的隱患，等等。如某城市火車站廣場，周邊完全被廣告畫面所吞噬，造成建筑物的采光、通風等使用功能喪失，對稱、均衡、節奏、韻律等形式美感被破壞，建筑藝術受到嚴重褻瀆，使建筑物成為戶外廣告的附庸品。此外，路牌廣告、站臺廣告、路燈廣告等，在尺度、色彩、質量和形式上參差不齊，與城市街道、城市建筑、城市色彩的協調性不好，缺乏整體美感。

2、色彩零散，缺乏色彩規劃。城市色彩是一個集中、完整的色彩環境系統，包括城市色彩的構筑環境和城市色彩的象征環境。而我們目前的不少戶外廣告缺乏理論指導，沒有色彩規劃，缺乏主體色調，局部色彩零散媚俗。特別是在交通干道的兩側，“五彩繽紛”的廣告牌容易分散行人與司機的注意力，以致誘發交通事故。例如，安徽省合肥市于2004年6月的一次戶外廣告實地調查顯示，二環以內及城市主要入口共設置戶外廣告5042塊，主要集中在19條道路上，分布在綠化帶、路燈桿、護欄以及樓頂、樓體、橋體等多個部位。“扎堆”的廣告牌在色彩方面過艷過亂，影響了城市的景觀。根據這一情況，合肥市政府會同合肥工業大學的相關專家，著手進行了研究，相關工作正在展開。專家指出，尤其要對長江中路和美菱大道等形象主干道的色彩進行處理。

[對策與建議]

1、管理與監督應統一。我國現行《廣告法》第33條規定：“戶外廣告設置規劃和管理辦法，由當地縣級以上地方人民政府組織廣告監督管理、城市建設、環境保護。公安等有關部門規定。”由于這一規定過于籠統，有關部門的權力、責任、利益不很明確，由此形成表面上齊抓共管，實際上不抓不管或亂抓亂管的狀況。戶外廣告管理與監督的統一，就是要變多頭管理為統一管理，以超前管理為主、事后整頓為輔，加大管理效率與力度。只有理順管理機制，才能從根本上解決戶外廣告與城市建筑不協調等現象的發生。

2、加強規劃，做到整體與局部兼顧。《廣告法》中關于戶外廣告設置規劃的規定是“不得在市政公共設施、交通安全設施、交通標志、國家機關、文物保護單位和名勝風景點的建筑控制地帶設置戶外廣告”，以及不得“在當地縣級以上地方人民政府禁止設置戶外廣告的區域設置戶外廣告”。但是，在允許設置戶外廣告的區域，對其色彩等具體內容卻未見提及，只有一條“不得妨礙生產或人民生活，損害市容市貌”的原則規定。顯然，隨著戶外廣告的迅速發展，色彩等問題必須引起我們的關注，不應再有法律上的空白。

在戶外廣告管理的具體實施中，要做到總體上協調，各區域又有自己的特色，既有變化，又統一協調、和諧美觀。對城市的主要街道、重要節點應提出更詳盡的規劃要求，使規劃切實起到指導戶外廣告建設的作用。如合肥市針對戶外廣告管理確立了“治亂、減量、規范、提檔”的指導思想，并對一環內八條主干道的戶外廣告進行整頓，邁出了解決戶外廣告問題的第一步。2005年4月，市容局、規劃局、合肥工業大學聯手打造的《合肥市城區戶外廣告設置控制規劃》已通過專家評審，小到廣告發布路段、造型、數量，大到與整條道路的色彩和諧程度都在整頓規劃中。蚌埠市也評審通過了《蚌埠市市容環境衛生專項規劃》，對戶外廣告做了較詳細的規制。

網絡廣告管理

網絡廣告是指在互聯網的站點上發布的、以數字代碼為載體的各種經營性廣告。網絡廣告既不同于平面媒體廣告，也有別于電子媒體廣告。目前，我國還沒有制定專門性的網絡廣告的法律規范，而網絡廣告獨有的特征，使其在實際運作中出現的許多新問題難以用現行《廣告法》加以解決。

[存在的問題]

1、廣告主、廣告經營者、廣告發布者的界定問題。我國對廣告從業資格實施嚴格的許可證制度，任何組織只有取得了相應的法律資格方可從事廣告業務活動，個人則不能從事廣告發布行為。現行《廣告法》對廣告主、廣告經營者，廣告發布者以傳統的平面媒體廣告和電子媒體廣告為基礎，三者之間的界定十分清楚。企業(廣告主)要在媒體上發布廣告，必須委托具有合法經營資格的廣告發布者。然而，在網絡上，任何人都可以自行發布廣告，同時，許多ISP(網絡服務提供者)和ICP(網絡內容提供者)通常集廣告主、廣告代理、廣告制作和發布者于一身，他們每時每刻都在網上為自己的企業作廣告，同時承接其他企業的網絡廣告業務。可見，在網絡媒體上，廣告主、廣告經營者和廣告發布者的界限十分模糊，而現行《廣告法》對這三者的界定及規制方式顯然已經不能適應網絡廣告的特殊狀況。

2、電子郵件廣告的規制問題。電子郵件(e-mail)以傳統信件無法比擬的快捷性，為越來越多的用戶所青睞，同樣也吸引了廣告商足夠的注意。廣告商只需填寫一次廣告內容，即可以電子郵件的自動轉發功能，一次發送數以萬計的廣告，既方便快捷又節約成本。幾乎所有網民都有收到電子郵件廣告的經歷。比如某網上購物的郵件，亂七八糟的商業廣告給郵箱造成了視覺污染。另外，有的郵件廣告還攜有電腦病毒，以致影響了網絡用戶的正常使用。面對這些不請自來而又無法拒絕的垃圾郵件，用戶無可奈何。

3、其它違規現象。隨著互聯網技術的不斷發展，違規的網絡廣告形式不斷花樣翻新。(1)插播式廣告：用戶在瀏覽、打開網頁下載過程中突然出現的廣告。(2)移動圖標廣告：打開網頁后出現在鼠標旁邊的、隨鼠標移動的廣告。這種廣告確實能夠引起用戶的注意，但是給用戶造成了不小的麻煩，稍不小心就點擊了本不愿閱讀的內容。(3)鏈接式廣告：當用戶鏈接時，打開的不是想要打開的網頁，而是提供鏈接服務的網站廣告。這些行為都侵犯了用戶和其他站點的合法利益，理應禁止。

[對策與建議]

1、要給網絡廣告明確定位。網絡廣告與傳統廣告并沒有本質的不同，它們都是“由身份明確的廣告主以付費方式，經由非個人的傳播，將概念、商品或勞務向社會大眾揭示，并加以推廣的行為。”它們都是商業行為(少數公益廣告除外)，允許獲得利益但也要對消費者承擔義務。明確了這些，就可以適用相關行政法規來規范網絡廣告。因此，我們必須盡快在《廣告法》中為網絡廣告“正名”。

2、加快制定并完善專門規范網絡廣告的法律規范。由于網絡廣告的載體具有不同于傳統媒體的特征，因此僅有《廣告法》是不夠的，還需要以《廣告法》為核心制定一些具有規范網絡廣告特色的、操作性強的行政法規，使廣告管理機關真正做到有法可依。美國在依法治理網絡廣告方面先后制定了《電子信箱保護法》、《未經請求電子商業廣告信篩選案》、《反對垃圾郵件修正案草案》等法律文件。我國也邁出了可喜的一步，國家工商行政管理總局已發出關于網上廣告經營與許可的初步要求，并對一些較規范的網絡廣告經營者頒發了廣告經營許可證。2005年3月30日起正式施行的《互聯網電子郵件服務管理辦法》規定，“未經互聯網電子郵件接收者明確同意，不得向其發送包含商業廣告內容的互聯網電子郵件。發送包含商業廣告內容的電子郵件時，應當在互聯網電子郵件標題信息前注明‘廣告’或‘AD’字樣”。但僅有這些是不夠的，還要加快有關網絡廣告管理立法的進度，并進一步完善。

報紙廣告管理

[存在的問題]

1、審查把關不嚴。按照《廣告法》第28條及1996年制定的《廣告審查員管理辦法》的有關規定，廣告媒介單位必須設立專人，并經工商行政管理機關培訓，持“審查員證”方可從事廣告審查工作。而實際上，不少媒體雖然配備了專職廣告審查員，但鮮有廣告審查員的“一票否決制”。其原因不是審查人員不熟悉廣告發布標準，而是媒介片面追求經濟利益所致。

2、代理不規范。廣告代理制是現代廣告業的一種先進的經營機制，然而，目前很多報社采取的卻是“雙軌制”，既鼓勵廣告公司代理，自己卻又不放棄對廣告的直接承攬權，由此造成許多廣告公司的利潤空間過小。這樣，既不利于廣告公司專業水平的發揮，也難以避免廣告活動中各種不規范行為的發生。

3、報社管理混亂。一些報社把自己的部分版面賣給或租給其他單位，讓買方或租方既負責非廣告內容，又負責廣告內容。這些版面的廣告實際上不受報社廣告部門的管理和審查，極易出現違法現象。事實上，從廣告管理機構監測的數據表明，買斷的報紙版面或欄目，廣告公司違法率有明顯上升。

[對策與建議]

時下全國報紙已逾2000家，市場競爭已達白熱化。而報紙要在這種競爭中立足，關鍵在于其廣告經營的效果。然而，競爭需有序、規范。根據上述種種違法現象，一方面，我們呼吁報社要有完善的自律機制，要有相應的處理各種廣告問題的機構，從而最大限度保證廣告的真實可信。另一方面，更要在《廣告法》及相關法規中加強對報紙廣告的約束，加強對廣告從業人員的法制教育和培訓，加大對報社違規行為的處罰力度。

電視廣告管理

[存在的問題]

1、插播廣告的問題。《廣播電視管理條例》中明確規定：“廣播電臺、電視臺播放廣告不得超過國務院廣播電視行政部門規定的時間。”然而，現實情況遠非如此。在某種情況下，公眾甚至不是在看電視劇中間的廣告，而是在看廣告中間的電視劇。問題已經不是酒里加水，而是水里加酒。

2、惡俗廣告的問題。所謂惡俗廣告是指那些令人厭煩、對受眾生活產生負面影響的廣告，如流動字幕廣告。有些電視臺在轉播其他臺節目的時候，電視屏幕下不厭其煩地流出本地商業廣告，不僅影響觀眾正常收看節目，也是一種不正當競爭行為。又如，污染屏幕的惡心廣告，這類廣告大都語言粗俗、格調低下、品位低劣。

3、虛假廣告。尤其是虛假醫療衛生保健品廣告泛濫成災，已成公害。

[對策與建議]

一方面，在《廣告法》及相關法規中進一步明確電視廣告管理的重要性，使法律條文細化、量化、可操作化，具有針對性并加大處罰力度。另一方面，在立法中設立規范的公眾舉報制度，調動社會公眾的積極性來制止違法電視廣告現象，更具有重大意義。通過建立有獎舉報機制加強日常管理，嚴格依法行政，使電視廣告市場走向有序、健康與繁榮。

結束語

市場經濟的本質是法制經濟，要建立健康有序的市場運行機制，必須有良好的法制保障。《廣告法》作為規范廣告市場行為的主要法律規范，意義極其重大。通過對《廣告法》的分析、梳理與研究，可以使該法在理論上更加全面完善，從而不斷鞏固其在廣告管理法規中的核心地位，進而豐富完備我國的現代法律體系。新的時代呼喚著更加完善的《廣告法》的出臺，它將有助于規范企業的廣告活動，為企業競爭謀求一個公開、公平、公正的法治環境，進而有助于法制社會、和諧社會的發展建設。