中國清潔能源發展現狀和管理機制研究

摘要：本文試圖以經濟學供求分析等相關理論闡述中國清潔能源的發展動因、供給現狀等問題，進而探討中國清潔能源發展的管理機制中存在的職能機構設置、法律法規體系以及經濟激勵措施等方面的問題，提出整合政府能源管理機構職能，制定科學、統一、可操作的政府規劃，完善清潔能源領域法律法規體系，健全多樣化、最優化的經濟激勵政策體系等政策意見，為我國清潔能源市場化發展以及節能、降耗、減排的政策要求提供一些參考。

關鍵詞：清潔能源； 發展現狀； 管理機制

中圖分類號：F407.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0026-04

中國自從引入“清潔能源”（又稱潔凈能源）概念的十幾年以來，在國內外能源、環境雙重壓力促使下，以及隨著國家經濟和科技實力的提高，中國清潔能源的發展在國家的重視和支持下取得了顯著的成果，個別清潔能源技術和產業發展領域已經達到國際先進水平。但是整體水平與世界先進水平差距較大，特別在一些關鍵領域和核心技術方面自主創新能力、引進再創新能力以及管理制度創新能力急待提高。

一、 中國清潔能源發展的動因

1. 能源系統可持續發展的需求

中國能源供給約束壓力持續加大，并隨著經濟快速發展，能源需求的激增而延續。2000年到2004年，中國能源消費總量年均增長速度大于同期GDP的增長速度，出現了能源消費彈性系數四年平均大于1的異常情況。“十五”時期能源消費總量中，我國國內資源的供給率平均為93．6％，平均差率為6．4％ 。預計到2020年中國石油對外依存度將達到60%。以煤為主體的清潔優質能源比例偏低是中國能源結構的深層次矛盾，中國走多元化、清潔化的能源可持續發展道路勢在必行。我國能源消耗和能源效率水平與國外先進水平存在巨大差距，如單位產能耗，“十五”期末，我國比世界平均水平高約2.3 倍。為此黨的十六屆五中全會提出了“十一五”時期單位GDP能耗降低20％左右的能耗控制奮斗目標。

中國能源面臨“開源節流”的雙重壓力，而清潔能源正是解決能源戰略性短缺和提高能源效率的必然選擇。

2. 環境保護的需求

能源結構性污染嚴重。我國一次能源以煤為主，嚴重污染環境。目前，我國SO2排放量居世界第一位，酸雨的覆蓋面積已達國土面積的30％。目前我國二氧化碳排放量已位居世界第二，甲烷、氧化亞氮等溫室氣體的排放量也居世界前列。預測表明，到2025年前后，我國的二氧化碳排放總量很可能超過美國，居世界第一位。《京都議定書》生效后，第一階段暫無減排義務的中國是發展中國家中的溫室氣體排放大國，發達國家的減排行動必然會使中國面臨巨大的減排壓力。國家已經制定明確的減排目標：“十一五”期間，主要污染物排放總量減少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549萬噸減少到2295萬噸，化學需氧量（COD）由1414萬噸減少到1273萬噸。①

在基本能源消費結構不變的現實情況下，解決以上問題的辦法只有推廣少污染的煤炭清潔開采技術和煤轉化的清潔循環利用技術，開發利用新能源和可再生能源等清潔能源，增加環境友好型能源比例，減輕環境壓力。

3. 建設新農村和西部大開發的需求

中國清潔能源最具發展潛力的風能、太陽能、小水電站等主要集中在西部和廣大農村地區，例如可開發的水能資源占全國的81.1%，西部素有“世界風庫”之稱等。沼氣等生物質能我國最早在農村地區于上世紀50年代開發利用。目前我國9億農民，每年直接消耗的能源當量超過5億噸標準煤，其中生物質消耗相當于3億噸標準煤，占全部一次能源消耗的13% ，煤炭的直接燃燒不但造成大量的能源浪費，而且對環境的污染作用不可小視。隨著農村經濟發展，西部開發的深入，農村與城市、西部與其他地區必將形成能源消費爭奪的局面。

能源體系一旦形成，就會具有幾十年都難以調整的巨大的路徑依賴性，進而對能源消耗結構、產業結構、經濟社會結構都將產生長遠的影響。廣大農村和西部地區能源系統還沒有完全定型，必須從長遠和根本來考慮，謀求推進農村和西部的可持續發展，當前新農村建設和西部開發過程中的有關清潔能源決策將對我國農村和西部可持續發展產生深遠影響。

4. 市場需求

清潔能源的市場需求可以分為市場自發需求和人為設定需求。市場規模決定其經濟性，而市場規模取決于清潔能源產品的成本，決定成本的是技術、裝備制造和政府激勵政策。反過來，市場的規模又影響產品的平均收益和成本。因此，一些能源技術成熟、裝備制造規模化的領域，如清潔煤技術中選洗、型煤和水煤漿等、太陽能熱水器、小水電和小型并網風電和小型沼氣池技術完全進入了商業化階段，擁有了穩定的市場份額，而且隨著清潔能源地位的不斷提升，市場潛力巨大。這一類清潔能源產業必須抓住現有市場，積極鞏固和發展。

另外，煤層氣開發、煙氣凈化技術、大型并網風電技術、太陽能光伏技術和地熱發電技術則剛剛進入商業化開發。其它清潔能源發電技術，包括潮汐發電和生物質氣化技術，清潔煤燃燒發電和煤炭轉化技術則處于試點示范階段和研究開發階段。這些領域能源產品成本很高，前期投入巨大，市場需求不穩定，難與常規能源在市場上競爭。因此，國家必須以法律法規、政府政策等方式通過強制購買制度、配額制度等手段人為設定清潔能源的消費市場，根據《可再生能源法》有關規定，對可再生能源發電項目實行強制購買制度、招標制度等，在一定程度上為清潔能源的發展開拓了市場，但是由于剛剛起步，與國外先進的經驗相比還存在差距。

二、 中國清潔能源供給現狀

1. 資源稟賦及供給能力現狀

眾所周知，中國清潔能源儲量十分豐富。清潔能源已開發的產業規模逐步擴大，如風電產業、太陽能光伏產業和熱水器產業。截止2005年底，全國在用太陽能熱水器的總集熱面積達8000萬nl，使用量和年產量均居世界第一。國內光伏電池及組裝廠已有10余家，制造能力達10萬千瓦以上。到2006年水電已開發1.3億千瓦，全國已建成并網風電場43個，居世界第十位。截止2005年底。全國已建成農村戶用沼氣池1700多萬口，年產沼氣約65億立方米。

但是，對我國可再生能源開發利用情況的統計結果顯示：目前風能、太陽能、地熱、潮汐能、生物質能資源的開發利用率僅為1%，水能資源也只在28％-47％。可再生能源開發利用量占全國一次性能源消費量的比例2003年才達到3％。從資源總量看，我國僅可再生能源可供發電的可開發資源量達到20億千瓦，是2004年全國發電裝機總容量的4．5倍。其中風能資源占以上資源總量的50%，但其開發利用率僅為0．08％。可見，我國清潔能源發展受到了一定程度的阻礙。

另外，清潔能源設備制造能力薄弱，導致設備國產化和商業化進程緩慢，能源產品成本居高不下。我國大部分清潔能源產品的生產廠家由于資金不足，投資缺乏連續性，生產規模小，缺乏專業化和集約化，造成國外設備引進后難以國產化，導致經濟效益低，形成惡性循環。

2. 生產成本現狀

前文已經提到清潔能源生產成本由技術成熟度、裝備制造、市場規模決定，同時成本又反作用于市場規模、經濟效益，進而影響投資規模。

當前清潔能源的生產成本遠高于常規能源。以發電為例，如果忽略化石能源的環境成本，清潔能源發電遠高于常規化石能源。如果設燃煤發電成本為l，則小水電發電成本約為1.2，沼氣發電成本約為1.5，風力發電成本約為1.7，光伏發電成本約為11-18。從而大大削弱了市場競爭力。這是由于中國大部分清潔能源技術不成熟，市場規模小，缺乏統一的技術標準、設計規范、質量保證機制和信息服務，阻礙了市場擴大。另外，雖然清潔能源技術市場需求大，但由于國內企業技術水平不足，設備價格高，產品定價高昂，大部分市場收益被外商占據，進一步惡化中國在國際競爭中的不利局面。

因此，單純依靠市場競爭規則，清潔能源生產在技術成熟度、產品品質、發電規模、穩定性及經濟性等方面，都無法與常規化石能源相競爭。

3. 投資現狀

清潔能源產業是具有風險高、收益低等特點的戰略性新興產業，其固定資產投資比重較大，前期資金壓力明顯。其產生的效益要延續到整個周期內，融資成本一般較高。項目需要產生穩定的現金流來償還借貸資金，融資成為清潔能源發展的一大難點。

從投資主體來看，當前投資我國清潔能源的主體是中央政府以及相關大型國有企業。但是這些有限的資金即使全部用于技術的研發、示范項目的建設上也是杯水車薪。例如，對于我國新能源和可再生能源的投資需求，原國家計委曾預計2001-2010年，10年間平均每年54-64億元。而科技部 “十五”期間， 包括科技攻關、“863”計劃和“973”計劃都為清潔能源發展提供的經費總額只有3億元。中央政府每年只有1.2 億元人民幣的貼息貸款。

另外，由于產業政策、能源管理機制等限制，地方政府、中小企業以及社會閑置資金沒有得到積極的激勵和利用。我國地方政府至今沒有將清潔能源發展的投入列入財政預算，缺乏穩定性和法律保障。中小企業以及社會閑置資金投資者的決策行為是理性的，追求利潤最大化。由于國家清潔能源的發展目標不明確，一些激勵政策缺乏穩定性和連貫性，使他們缺乏熱情和信心。外商資金則由于國家對能源產業的監管限制和融資手段缺乏而不能充分利用。因此，中國清潔能源發展的管理機制急需進行制度創新。

三、 中國清潔能源發展管理機制評價

由于清潔能源具有較大的正外部效應，容易產生市場失靈，影響清潔能源健康發展。政府必須發揮宏觀調控職能，積極引導清潔能源發展進行技術創新和制度創新。因此，形成科學的清潔能源發展管理體系，設定促進清潔能源發展的政府管理職能是必要的。但是從以上分析得出的諸多問題可以看出，我國清潔能源的發展受到了來自制度和機制缺陷的較大制約，本文將其概括分析如下。

1. 管理系統評價

一套健全的政府管理系統應當由行政理念、行政職能、行政機構、管理制度和管理方式等要素所構成。我國清潔能源管理體系隨著國家政府體制改革、政府職能轉變以及對清潔能源的重視得到了不斷健全和完善，設置了如“國家潔凈煤技術推廣規劃領導小組”等能源管理特別機構，在中央政府層面形成基本管理體系。但是目前存在的問題仍比較多，主要表現為：

（1）行政管理理念沒有統一，缺乏前瞻性。特別是地方政府部門還沒有形成重視發展清潔能源的理念，面對技術體系多樣復雜的清潔能源各分支領域，沒有結合我國煤炭為主能源結構的形式，明確清潔能源的重點發展方向。“服務型政府理念、可持續發展理念”沒有得到深入貫徹。

（2）管理機構重復設置、管理職能相互交疊、分工不明確。當前，我國清潔能源相關中央管理職能部門有：國家發改委、商務部、農業部、水利部、國家電力監管委員會等。它們負責清潔能源監督管理、項目審批、政策制定等，往往造成政出多門、職能交叉、多頭管理、資金分散、重復建設、程序繁瑣，協調配合比較困難，不僅容易造成管理上的低效和混亂，而且會削弱國家的宏觀調控力度。而在地方這種問題更加突出。雖然有些地方建立能源生產供應聯席會議制度，但是其職責和能力有限。

（3）由于行政理念及機構設置等不合理，我國清潔能源的管理制度尚待健全，一些已有的制度執行力不足，缺乏持續性。在管理方式上注重事前審批，忽視監督和配套措施配合。行政手段干預多于具體詳實的經濟手段和法律途徑的調整。

2. 立法與政府政策、發展規劃評價

我國清潔能源領域立法現在處于起步到完善的過程中。目前領域內最重要綱領性法律是2006年起實施的《可再生能源法》，但除此之外我國目前只有《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》等少數相關配套專項法規與之配合實施。剛剛頒布的《循環經濟促進法》與“循環經濟法”名稱上的區別我們就可以看出，“促進法”更是一種原則性的鼓勵和引導性法律，對我國處于初期的循環經濟發展約束性較差。《能源法》、《礦產資源法》、《煤炭法》及《電力法》還在制訂、修訂過程中。清潔能源中清潔煤、部分新能源等領域沒有得到法律的保障和規范，在發展過程中存在技術標準、扶植條件等管理真空。這對于清潔能源走向商業化、產業化是不利的。構建能源領域法律規范體系的過程中，應當結合能源發展戰略需求制定具有指導性和前瞻性的法律法規，為清潔能源的發展奠定法律保障的基礎。

《可再生能源法》這一總綱性法律對我國可再生能源發展政府促進政策方式做出了重要選擇和規范，例如該法對可再生能源電力扶持選擇了強制購買制度，而未引進配額制度，在一些條款中對招標制度、經濟激勵制度等方式有了較以往更詳細的描述，明確了政府的政策方式選擇。但是該法也存在一些不足：與國外相關立法相比，該法僅說明了開發利用可再生能源的大體制度框架，絕大多數條款缺乏可操作性，許多條款是以表態的語氣表達，只具有信號意義而不具有適用性，過度追求抽象概括而未能考慮法律的具體適用性，從而帶來了實施上的障礙和適用上的困惑。

在政府規范與發展規劃方面，我國圍繞清潔煤、可再生能源、新能源等清潔能源領域逐漸加強發展規劃的制定和規范。但是，可以看出許多問題：

（1）由于政府機構、職能，法律法規等方面的問題，我國尚沒有統一、全面的清潔能源的整體規劃。只制定了清潔能源各能源種類的分塊規劃，加上各項規劃政出多門，這樣容易出現重復性甚至相互矛盾的政策條例，不利于清潔能源整體內部結構優化，造成有限的政策、資金的浪費。

（2）政府規劃缺乏前瞻性、持續性、系統性和連貫性。能源系統的發展調整是需要幾十年的調整期，清潔能源作為能源戰略的發展方向，就應當具有很長遠的前瞻性，而我國制定的發展規劃期限較長的《2000-2015年新能源和可再生能源產業發展規劃要點》也只到2015年。另外，政府規劃必須有很好的持續性和連貫性才能真正起到指導意義，我國如《中國潔凈煤技術“九五”計劃和2010年發展綱要》隨著國家潔凈煤技術推廣規劃領導小組”職能的撤消而停止運作。連貫性、系統性的缺乏表現為各項規劃制之間即缺乏時間維度的連續，又缺乏結構維度的系統性。例如我國2001年制定的《新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃》與2008年制定的《可再生能源發展“十一五”規劃》不僅在名稱上有差別，在內容描述中缺乏系統的銜接和總結。

3. 財政稅收政策機制評價

以資源節約、環境友好及社會經濟可持續發展的視角來看，清潔能源具有正的外部效應，這意味著清潔能源的社會效益、環境效益大于生產者的經濟收益，兩者之間的差額就是邊際外部利益。這部分邊際外部利益產生于清潔能源的生產者，根據帕累托最優策略，生產者必須得到補償。政府應當全面、靈活地運用經濟手段，對參與競爭的市場主體帶有外部性的經濟活動進行調控。在體現各方利益的前提下，為市場機制有效地發揮作用提供良好投融資環境和政策保障。這種財政稅收的補償不僅有利于直接增加政府對清潔能源發展的投入，降低產業自身負擔，而且這是一種政策信號，有利于鼓勵并吸引社會各方面加強對清潔能源的民間投入，從而拓展投入渠道，擴大總體規模，加速清潔能源發展。

財稅政策作為國家實施宏觀調控的重要政策手段，具有靈活、快速、有效的特點，因此成為常用方式。在我國有關清潔能源的財稅政策不斷發展的過程中存在一些問題。

（1）我國財稅政策沒有形成資金來源多元化、穩定性強的財政投入機制和多樣化經濟手段協同作用的激勵措施。清潔能源是一個龐大的能源系統，結合不同能源特性及經濟性，應當設置不同的系統政策，不能顧此失彼。這樣，一方面由于支持的資金不足而制約了財政直接投資政策手段的發揮，另一方面由于政策手段分散而使可再生能源得到的支持力度降低。

（2）財稅政策規范不明確，缺乏系統和優化。由于清潔能源目前在學術界以及法律法規中還沒有統一的含義界定，清潔能源分類、層次，優先發展順序還沒有完全確定。因此，在以往實施的財稅政策中，存在著支持的種類較多、發展層次、順序沒有明確劃分、政府與企業職責不分等問題，既造成政府政策的“缺位”、重復等問題，又形成了資金和政策的浪費，甚至導致了部分行業的不公平競爭。

（3）財稅政策方式相對單一，政策效果缺乏科學考評。在財政政策方式創新方面，我國政府是做出努力的，在可再生能源領域確立的可再生能源費用均衡分攤機制，以立法的形式確定了中央財政資金投入、政府補貼、稅收優惠、貼息貸款等激勵政策手段。但與當前的國際趨勢相比，一方面政策不夠具體和量化，缺乏可操作性。另外一些關鍵性的經濟調節方式還沒有涉及，例如我國當前的清潔能源發電電價的定價機制還沒有明確和系統化，特別是區分定價及相關補貼等激勵系統還沒有建立。同時，對于各項財政政策的實施過程缺乏監督，結果缺乏科學、定量的考核評價，也使政策調整缺乏依據。

（4）財政政策與貨幣金融政策缺乏并用和協調。一些適合高技術能源產業的金融激勵政策如風險投資基金、貼息貸款等有的還未被引入，有的缺乏與財政政策優化實施，導致資金浪費或缺位，從而降低了政策激勵的效果。

四、 促進中國清潔能源發展的幾點建議

1. 整合政府能源管理機構職能

在目前政府能源管理部門的基礎上進行整合重組，從中央層面看，以國家能源領導小組為基礎，將散落在各部委的能源管理職能整合，存在監管重疊的，堅決砍掉。建立起統一的，有堅強宏觀統籌能力的能源管理專門機構，下設清潔能源促進發展的專門常設管理機構，統一協調清潔能源技術的科研、立項、產業化進程以及市場供求管理的宏觀調控。

至于地方政府及各部門，應顧全大局，放眼長期利益實現地區、部門協調，實現國家能源利用效用最大化，應盡快針對地區、部門間的真空地帶、重復地帶進行改革。

2. 制定科學、統一、可操作性強的政府規劃

以職能部門調整為前提，在科學論證我國可優先發展的清潔能源種類優先順序的基礎上，統一制定出具有前瞻性、長短期兼備的全國清潔能源發展統一管理規劃，明確發展目標、階段和層次，制定科學的政策促進、監督和績效考核體系，并出臺配套政策和實施細則，完善相關行業國家標準。

借鑒國際先進經驗，以美國清潔煤規劃為例，根據美國1986年的潔凈煤技術示范計劃，不斷細化、衍生出更有針對性、政策逐步具體量化的投入開發計劃，比如潔凈煤發電技術（CCPI）衍生出藍天計劃、環境變化計劃等。而且這些規劃中制定了具體操作細則、衍生針對性強的分支規劃方案以及配套政策，比如在稅收、融資、財政補貼、科研等方面的配套政策，要由概括描述向指標量化發展，形成成熟的清潔煤國家規劃體系，更具有可操作性、延續性、動態性。

3. 完善清潔能源領域法律法規體系

制定能源領域的基礎法律，例如美國的《國家能源政策法案》是能源法律體系的基礎。完善相關清潔能源專項法律，配有具體的實施細則及政策，增強法律、法規實施和執法的執行力。相關法律應完善清潔能源產業發展的獎罰措施，增強對該領域監督的同時，制定明確的獎勵和懲罰條款。例如美國的“清潔空氣法”(CAA)、歐盟的“大氣污染控制國家政策”等規范的污染物排放標準，不僅有具體的環境控制的時限、標準等要求，還配有針對違法行為的刑事條款。

4. 健全多樣化、最優化的經濟激勵政策體系

（1）政策管理必須經過整合和優化才能發揮最大的效用。歐美發達國家促進清潔能源技術政策不但有強制性的規定， 還制定了目標明確的重大研究開發計劃， 再配合稅收刺激、電價優惠和綠色電價等多種多樣的經濟激勵政策， 以多種手段促進清潔能源的開發利用。所以，我國清潔能源管理機制中，必須達到經濟政策內部以及與管理政策的優化，對不同清潔能源技術，根據其經濟效益、環境效益、節能效益等采取區別對待政策。

（2）財稅政策是國際上促進清潔能源發展最常用的激勵方式。應通過差額征稅、過渡性減征、免征等優惠政策，使清潔能源企業或項目，在投資、稅收、補助、低息貸款，價格、土地使用、加速折舊等方面得到一定的扶持和激勵，引導企業主動選擇清潔能源，使清潔能源的采用不僅有良好的社會效益，也能有良好的經濟效益。

（3）政府加強投入和轉移支付。各級政府，特別是地方政府必須積極成為清潔能源發展資金投入的主體，將清潔能源的發展納入到地方財政預算中。同時，在制定清潔煤發展規劃中就應該預定一定期限內資金投入量，量化到資金支持重點項目數額。對技術基礎研究、科技攻關及示范項目的立項和經費予以傾斜，應借鑒國外經驗，形成比較成熟的國家與企業合作投資的開發模式，使國家投入資金可以起到帶動、啟動的作用，而不是始終起著核心作用。

（4）拓寬政策性融資渠道，積極引進國際資金。建議國家對清潔能源產業化項目通過節能低息貸款、企業科技創新貸款、環保產業貸款、高新技術產業貸款等多種渠道向企業傾斜，國家開發銀行應提供無息且還貸期較長的貸款。國外的經驗做法是建立環境基金，風險投資基金等為中小企業提供貸款。另外，鼓勵國外投資，政策鼓勵采取合資或合作方式引進技術，加快國產化和技術再創新。

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責任編輯 梅瑞祥