干部制度改革３０年的成功實踐及主要經驗

摘要：改革開放以來，我們黨的干部制度改革經歷了一個持續深化的過程，從改革的內容、進程分析，大致可分為改革啟動、逐步規范、全面推進和深化攻關四個階段。本文在對干部制度改革回顧的基礎上，總結歸納出干部制度改革必須堅持黨管干部原則；必須服從服務于黨的政治路線；必須堅持制定制度和落實制度并重；必須整體配套、相互協調；必須尊重群眾的首創精神；必須堅持解放思想、開拓創新等經驗。認真總結這些經驗，在新的實踐中自覺加以運用并使其不斷充實和完善，對于全面加強黨的干部隊伍建設、推進黨的建設新的偉大工程和中國特色社會主義偉大事業，具有重要意義。

關鍵詞：改革開放； 干部制度改革； 回顧； 經驗

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2008)12-0030-04

一、 干部制度改革30年的成功實踐

我們黨的干部制度形成于革命戰爭年代，豐富和發展于社會主義革命和建設時期，在建設中國特色社會主義的偉大實踐中不斷改革與創新。十一屆三中全會以來，我們黨對形成于計劃經濟時代的干部制度進行了大膽改革，與社會主義市場經濟相適應的干部制度正在逐步形成，并不斷完善。30年來的改革歷程，從改革的內容、進程分析，大體可分為以下四個階段：

（一） 改革啟動階段：以廢除領導職務終身制和實現干部隊伍“四化”為核心內容

這一階段的時間大致從黨的十一屆三中全會到十二大前后。黨的十一屆三中全會果斷地放棄了“以階級斗爭為綱”這個錯誤方針，明確地作出把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策。黨的工作重點的轉移，迫切需要改變現有的干部隊伍不能適應新形勢發展需要的現狀，迫切需要解決實際上存在的干部領導職務終身制問題。選拔大批懂專業、會管理的年青干部、提高全體干部的政治和業務素質成為一項緊迫的戰略任務。

為了適應形勢發展的需要，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體，針對我國現行干部制度的弊端，開啟了中國干部制度改革的序幕，以廢除領導職務終身制和實現干部隊伍“四化”為核心內容，建立了一系列與此相關的規章制度，如干部離退休制度、退居二線制度、干部交流制度、干部考核制度等。雖然黨和國家從來沒有明文規定過領導職務是終身制的，但領導職務終身制的現象在實際上一直存在著。領導職務終身制現象，限制了干部隊伍的活力，阻礙了優秀中青年干部的脫穎而出，影響到四個現代化建設事業的順利進行。廢除領導職務終身制，建立干部離退休制度和退居二線制度勢在必行。

1982年2月，中共中央頒布的《關于建立老干部退休制度的決定》指出：為了保證新老干部交替的順利進行，并使一些將要退下來的老干部都能得到妥善的安排，中央認為，建立老干部離退休和退居二線的制度是必要的。并對老干部離退休的年齡界限等問題作了具體規定。針對當時許多老同志仍是各級領導班子中的骨干，不能一下子退到底這一實際情況，鄧小平在1982年7月召開的中央政治局擴大會議上提出，通過設顧問委員會的方法過渡一下，為建立退休制度和廢除領導職務終身制創造條件。在中央顧問委員會完成它的過渡使命后，黨的十四大不再設立顧問委員會。在1982年至1984年進行的領導班子調整中，約有90萬名老干部退到二線、三線。到1986年底，全國共有137萬名建國前參加工作的老干部離休或退休，為推動干部制度改革作出了重要貢獻。

為了加速各級領導班子的“四化”進程，中央首先從最高領導機構開始實行新老交替。從黨的十二大開始，各級領導班子按照“四化”方針進行了調整。特別是1982年的機構改革，是一次在全國范圍內貫徹干部隊伍“四化”方針的大規模行動，取得了突破性的進展。到1983年下旬，經過調整后的省級領導班子平均年齡降到55歲；具有大專文化程度的由原來的20%提高到43%。新提拔黨政領導干部占新班子成員的44%，其中具有大專以上文化占71%。繼省、地兩級領導班子調整之后，1983年12月全國縣級機構改革全面展開。到1984年9月，全國除西藏自治區外，調整縣級領導班子的工作基本結束。調整后，縣級領導班子平均年齡在45歲左右，40歲以下干部約占33%。新進班子1．5萬多名，占新班子總人數53%，年齡在40歲以下的近47%。具有大專文化程度的，由原來的10．8%提高到45%；有專業技術職稱的占15．4%。[1]

（二） 逐步規范階段：以建立和推行國家公務員制度為重點，建立科學的分類管理體制

黨的十三大至十四大前后，與全面開創社會主義建設新局面相適應，中央進行了以縱向分權、橫向分類為內容的改革。1984年黨中央按照“管少、管好、管活”的原則，下放干部管理權限，調整干部管理范圍，擴大企業、事業單位人事管理的自主權，實行下管一級的干部管理體制；同時，以推行國家公務員制度為重點，對“國家干部”進行合理分解，建立科學的分類管理體制。

建立和推行公務員制度，是這一時期干部人事制度改革的重要內容和突出成就。黨的十三大明確提出了要積極推進政治體制改革，其目標是建設有中國特色的社會主義民主政治，下決心改革行政管理體制，做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。加快人事制度改革，逐步建立健全符合機關、企業和事業單位特點的科學的分類管理體制，盡快推行國家公務員制度。1992年召開的黨的十四大再次提出要盡快推行國家公務員制度。次年春召開的八屆全國人大一次會議進一步明確提出在完成機構改革的地區和部門，實行國家公務員制度。4月24日，國務院第二次常務會議審議通過了《國家公務員暫行條例》，在國家行政機關開始實施公務員制度，并在黨的機關、人大機關、政協機關、民主黨派機關和群團機關參照實行。8月18日由國務院總理簽署國務院令予以公布，自1993年10月1日起施行。至此，我國公務員制度正式建立，我國干部人事管理向著科學化、民主化和法制化邁出了關鍵的一步。到1997年底，我國公務員制度入軌工作基本完成，標志著中國特色公務員制度在全國范圍內初步建立。

（三） 全面推進階段：以進行黨政領導干部選拔任用制度改革為重點，加快綜合配套改革

黨的十四屆四中全會到十五大前后，干部人事制度改革全面推進，以進行黨政領導干部選拔任用制度改革為重點，在許多方面取得了重大進展。干部考核、交流、培訓、公開選拔、競爭上崗等項工作也邁出了較大步伐。各地也積極進行探索，創造了任前公示制、考察預告制、待崗制等許多好的做法。

全國黨政機關根據中央關于建設高素質干部隊伍戰略目標的要求，在實踐中創造出機關干部競爭上崗的選人用人新機制、新方法，為在干部選拔任用中貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，選拔德才兼備的干部探索到了一條新途徑，成為機關選人用人的一種重要方式。這項改革在全國范圍內迅速推開，推動了機關選人用人機制的轉變和干部隊伍建設。據統計，截止到2000年4月底，全國29個省（區市）實行競爭上崗的機關單位有48700多個，其中省直機關900多個、地市機關7000多個、縣區機關22400多個，鄉鎮（街道）機關18400多個；全國用于競爭上崗的職位近35萬個，其中省直機關9600多個、地市機關67400多個，縣區機關171000多個、鄉鎮（街道）機關101000多個；各地實行競爭上崗的縣處級和科級領導職位179000多個。全國各地符合報名條件參加競爭上崗的各級機關干部有80多萬人，其中省直機關干部有31000多人、地市機關有178000多人、縣區機關378000多人、鄉鎮（街道）機關有209000多人。[2]通過推行競爭上崗，拓寬了選人視野，優化了機關干部隊伍，一大批德才兼備的優秀年輕干部脫穎而出，提高了機關干部隊伍的整體素質。

在干部的選拔任用方面，新時期打破了單一的委任制模式，擴大了干部人事工作的民主化程度。為適應改革開放和社會主義現代化建設事業對干部和人才的需求，各地對干部選拔任用工作進行了積極探索。如寧波、深圳、西安、廣州等地采用組織推薦與群眾推薦相結合、考試與考察相結合的方式公開選拔處、科級干部，隨后，這種公開選拔領導干部的方式逐漸推開。如吉林省自1988年到1992年先后四次公開選拔33名副地廳級領導干部。[3]1992年，中組部轉發了吉林省委組織部《關于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領導干部情況的報告》，要求各地勇于探索，大膽試驗，不斷改進選拔干部方法，為經濟建設和改革開放提供堅強的組織保證。此后，公開選拔領導干部工作在全國進一步展開，力度加大。1999年3月，中組部下發了《關于進一步做好公開選拔領導干部工作的通知》，要求進一步加大公開選拔工作的力度，正確把握公開選拔領導干部的范圍，逐步規范公開選拔的工作程序，著力提高考試的科學化水平，切實提高公開選拔領導干部的工作成效。2002年7月中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，2004年4月中央頒布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》。這標志著公開選拔領導干部工作進入深化階段。據統計，1995年至2002年，全國31個省區市都開展了公開選拔領導干部工作，公開選拔地廳級領導干部700多人，縣處級領導干部7000多人，科級干部數萬人。[4]2003年到2006年底，全國公開選拔黨政領導干部1.5萬余人，其中廳局級干部390余人，縣處級干部3800余人。[5]

（四） 深化攻關階段：以擴大干部工作中的民主為改革方向，加快制度創新

新世紀新階段，我國的現代化建設事業進入一個關鍵的發展時期，黨的干部隊伍進入一個整體性新老交替的重要階段，這就給干部人事制度改革提出更高要求。我們黨按照“三個代表”重要思想和科學發展觀的新要求，在建設高素質的領導班子、加快干部人事制度改革步伐等方面取得了較大進展，干部制度改革進入一個全面規范、整體推進、深化攻關的新階段。

2000年6月，中組部制定并頒發了《深化干部人事制度改革綱要》，提出在今后十年，通過不斷推進和深化干部人事制度改革，建立起一套與建設有中國特色社會主義經濟、政治、文化相適應的干部人事制度。為了認真落實《綱要》提出的各項改革任務，2000年7月，中組部召開了全國干部人事制度改革經驗交流會，提出要把解決干部能上能下問題作為深化干部人事制度改革的著力點和突破口，切實抓好觀念創新、擴大民主、完善考核、干部交流、干部監督等幾個關鍵環節。《深化干部人事制度改革綱要》下發和全國干部人事制度改革經驗交流會，為我國干部制度改革確立了科學化、民主化、制度化的改革目標，極大地推動了干部制度改革的步伐。

黨的十六大報告指出，要注重在改革和建設的實踐中，考察和識別干部，把那些德才兼備、實績突出和群眾公認的人及時選拔到領導崗位上來。適應這一總體要求和目標，黨的十六大以來，我們黨以貫徹《干部任用條例》為中心，以擴大民主，落實群眾的知情權、參與權、選舉權和監督權為重點，不斷提高干部工作的公開度和透明度。民主推薦、民主測評成為干部選拔任用的必經程序和基礎環節，考察預告、任前公示、差額選舉、試用期和重要干部和重大事項票決制重要干部等制度全面推行。黨的十七大強調，堅持民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制。規范干部任用提名制度，完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉辦法。擴大干部工作民主，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性。

二、 干部制度改革30年的主要經驗

（一） 干部制度改革必須堅持黨管干部原則，不斷改進黨管干部的方法

黨管干部原則是干部制度改革的根本和靈魂，是我們黨的優良傳統和組織優勢，是中國共產黨一貫堅持的原則。堅持黨管干部的原則，是堅持和加強黨的組織領導的重要體現，是維護和鞏固黨的執政地位的重要保證，任何時候都不能動搖。只有堅持黨管干部的原則，才能保證干部制度改革的正確方向，才能保證黨的政治領導、組織領導的順利實現。黨管干部是一個總的原則，而干部管理的體制、形式、方法、程序等，要隨形勢和任務的變化，以及干部隊伍建設的需要而不斷改進。這就要求我們既要堅持黨管干部原則，又要改進黨管干部的方法。我們黨在領導中國革命和建設的長期實踐中，為了適應客觀形勢的需要，圍繞黨在各個時期的不同中心任務，在堅持黨管干部的根本原則下，通過不斷地調整、改革和完善黨管干部的方法，使黨的領導得到了進一步鞏固和加強。比如在干部管理體制上，建國初期，我們黨建立并采用了分部分級的干部管理體制，確定管理的范圍是黨政機關下兩級機構擔任主要領導職務的干部，這充分體現了黨管干部原則。改革開放以后，針對現行干部管理制度的弊端，黨中央本著“管少、管好、管活”的原則，勇于改革不合時宜的干部管理體制，采取分級管理、層層負責的辦法，下放干部管理權限，調整干部管理范圍，由下管兩級改為下管一級，使干部制度建設更好地服務于社會主義現代化建設，同樣是黨管干部原則的體現。30年的干部制度改革實踐證明，干部管理體制的這些調整、改革和完善，不僅不違背黨管干部原則，而且賦予了黨管干部原則以新的時代內涵。

（二） 干部制度改革必須服從服務于黨的政治路線，緊緊圍繞黨的中心任務來進行

黨的政治路線，是黨在一定歷史階段的政治任務和行動綱領。黨的正確的政治路線集中體現了黨的先進性，反映了社會發展的歷史必然性，是制定各項具體路線、方針、政策的基本依據。正確的政治路線確定以后，干部就是決定的因素。在革命、建設和改革的各個歷史時期，我們的干部制度改革從來都是同黨在不同時期的政治路線和中心任務緊密聯系并為之提供組織保證的。改革開放以后，我們黨的工作中心由以階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心，黨的中心任務轉向促進社會生產力的解放和發展，建設社會主義現代化，以滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。我國干部制度改革自覺地順應了這種重大調整和轉變，堅持服從和服務于黨在社會主義初級階段的基本路線，努力保持與經濟體制改革和發展社會主義市場經濟的要求相適應，服從改革、發展、穩定的大局，從而才堅持了正確的改革方向，取得了顯著成效。在新的歷史起點上，黨的十七大提出了深入貫徹落實科學發展觀、奪取全面建設小康社會新勝利的重大戰略任務。新形勢下的干部制度改革仍然堅持了服從和服務于科學發展，為實現黨的重大戰略任務提供堅強的組織保證，干部制度改革的新局面不斷得以開創。今后要繼續保持干部制度改革的健康推進，仍然要始終堅持服從服務于黨的政治路線，緊緊圍繞黨的中心任務來進行。

（三） 干部制度改革必須堅持制定制度與落實制度并重，更加注重制度落實

制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性，干部隊伍建設同樣離不開制度的有力保障。干部制度建設是一個包括制定制度、落實制度在內的一個系統工程，必須堅持制定制度與落實制度并重。制度制定出來，工作只是進行了一半，還有更重要的一半就是要確保制度的貫徹落實。回顧改革開放以來黨的干部制度改革實踐，我們可以清楚地看到，干部制度改革有大的進展時期，往往是既重視制度的制定，更重視制度的實施以及在實踐中不斷檢驗和完善。制度的制定是基礎，制度的落實是關鍵。干部制度的制定要建立在科學、民主的基礎上，這樣的制度才具有穩定性和連續性，不因領導人的改變或領導人的看法和注意力的改變而改變。干部制度的落實更要嚴肅有力，有一定的保障措施。要堅持在制度面前人人平等，這樣的制度才具有權威性和約束力。干部制度既來源于實踐的需要，又要到實踐中去檢驗，并不斷地修正和完善，以提高其科學性、可行性，也要適應新的形勢創造一些帶有時代特點的新的制度。只有這樣，才能依靠制度建設從嚴治干，進一步把干部制度改革好。

（四） 干部制度改革必須堅持統籌兼顧，注重制度之間的整體配套、相互協調

干部制度既是黨的制度的重要組成部分，又受到黨的其它制度的影響和制約。干部制度與黨的領導制度、組織制度、工作制度、管理制度、監督制度有著密切的聯系。干部制度建設要與黨的其他制度銜接配套，做到通盤考慮，相互協調。干部制度改革是一項復雜的系統工程，不同方面的制度起著不同的作用，它們相互補充、相互聯系、相互促進，但不能相互代替，缺少任何一個方面都必然會對其他方面產生不利的影響。改革開放30年來正反兩方面的經驗表明，推進干部制度改革，單純依靠“單項”制度是難以達到預期目的的。只有對干部制度改革做整體和通盤的考慮，使各項制度不斷得到健全和完善，成為一個配套的科學網絡體系，才能形成制度的整體合力，發揮出制度的整體功能。針對前些年干部人事制度改革中重單兵突進、輕整體配合的問題，黨中央適時推出了擴大黨內民主，加強黨內監督的制度規定。把干部制度改革與黨內民主建設結合起來，形成了一個有機的制度體系，使干部制度改革有了較大進展。近年來，在實際工作中，我們黨既堅持緊緊抓住群眾反映比較強烈的突出問題和薄弱環節，研究改進措施，實現重點突破，又注意各項制度間的整體配套、相互協調，使干部制度改革不斷取得新進展。這充分表明，加強對干部制度改革的統一領導和宏觀管理，使各項改革措施相互配套，協調發展，是保證干部制度改革取得成功的一個重要因素。

（五） 干部制度改革必須尊重群眾的首創精神，鼓勵各地各部門大膽創新

尊重群眾的首創精神，是馬克思主義的實踐觀點和黨的群眾路線的集中體現，在干部制度改革中也必須堅持這一點。新時期以來，干部制度改革的許多成功做法，如領導干部公開選拔制度、競爭上崗制度、任前公示制度等等，都是首先由基層在推進干部制度改革的實踐中創造出來的。在全社會形成干部制度改革的良好氛圍，推進干部能上能下，加強對干部的監督等等，都有賴于廣大人民群眾的積極參與。吸取人民群眾的智慧，尊重群眾的首創精神，是推進干部制度改革，實現干部制度創新的重要途徑。因此，鼓勵和支持各地各部門在堅持和發揚黨的干部工作優良傳統的同時，積極探索，大膽實踐，勇于改革一切不適應新形勢新任務要求的制度和做法，這也是干部制度改革實現科學化、民主化、制度化和法治化的重要保證。

（六） 干部制度改革必須以擴大民主為方向，不斷提高干部工作的公開度和透明度

民主是干部工作中群眾路線的發展，是干部制度法制化、科學化的一個重要特征，也是貫穿整個干部制度改革始終和干部工作各個環節的方向。黨內民主和人民民主是干部工作民主化建設相輔相成、相互促進的兩個重要方面。改革開放以來，特別是黨的十六大以來，我們黨以貫徹《干部任用條例》為中心，以擴大民主，落實群眾的知情權、參與權、選舉權和監督權為重點，不斷提高干部工作的公開度和透明度。通過完善民主推薦、民主測評制度，規范干部選拔任用提名制度，健全集體決策制度，完善公開選拔、競爭上崗、差額選舉、差額考察辦法，完善干部日常管理和考核評價體系，擴大了干部工作中的民主，增強了干部工作的透明度。在黨內民主建設方面，我們黨制定并不斷完善黨務公開的具體制度和辦法，不斷拓寬黨員了解干部工作的渠道；不斷完善黨的代表大會制度，制定和試行黨代表大會常任制；改革并不斷完善黨內選舉制度，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，保證把黨員的民主權利落到實處。這些以擴大民主為主要方向的改革，極大地推動了干部制度改革步伐。

（七） 干部制度改革必須著眼于建設一支高素質的干部隊伍，圍繞提高干部素質來進行

我們黨歷來把建設一支高素質的干部隊伍作為干部制度改革的出發點和落腳點。黨的十一屆三中全會以來，鄧小平同志從總結我國社會主義建設的經驗教訓中得出一個重要結論，即“制度是決定因素”，所以提出“要創造一種環境，使拔尖人才能夠脫穎而出”，由此才做出改革我國干部人事制度的重大決策。改革開放以來，從干部隊伍建設“四化”方針，到建設高素質干部隊伍，把各級領導班子建設成為堅持貫徹“三個代表”重要思想的堅強領導集體，再到把各級領導班子建設成為堅定貫徹黨的理論和路線方針政策、善于領導科學發展的堅強領導集體，黨的干部路線的內涵在不斷豐富，但我們黨在不同的歷史時期著力建設一支高素質干部隊伍的基本目標卻沒有變。因此，建設一支高素質的干部隊伍，過去是、現在是、將來也應該是我們深化干部制度改革的基本目標。

（八） 干部制度改革必須堅持解放思想、更新觀念，在實踐基礎上不斷開拓創新

胡錦濤同志指出：“解放思想是黨的思想路線的本質要求，是應對前進道路上各種新情況新問題、不斷開創事業新局面的一大法寶，必須堅定不移地加以堅持。”干部制度改革同其他任何改革一樣，都必須以思想變革為先導。改革開放30年來干部制度改革的實踐表明，堅持解放思想，是推動干部制度改革的強大力量。正是一次次思想解放，我們不斷突破舊的思維方式，不斷推動干部人事制度的創新，使我國的干部制度改革取得了明顯進展。可以說，我們的思想解放到什么程度，干部制度改革就創新到什么程度。正是因為思想解放、開拓創新，使我們逐步告別了與計劃經濟相適應的干部制度，并初步建立了與社會主義市場經濟相適應的干部制度，正在建立與科學發展、和諧發展相適應的干部制度。社會發展沒有止境，解放思想也沒有止境。只有不斷解放思想，才能獲得新認識，為不斷開創干部制度改革新局面提供精神動力。只有這樣，我們才能在新的歷史起點上，不斷推進干部制度改革，使干部制度向著有利于提高黨的執政能力，有利于促進和諧社會建設，有利于人才脫穎而出的方向健康發展。

改革開放30年來，我們黨正是運用了這些成功經驗，不斷完善培養、選拔、使用干部的制度和機制，才造就了一代又一代德才兼備的領導骨干和規模宏大的干部隊伍，才使我們黨在建設中國特色社會主義的偉大進程中，始終走在時代前列。總結過去，開創未來，我們要把改革開放以來干部制度改革的基本經驗這筆寶貴財富轉化為推進干部制度改革的強大動力，努力建設一支高素質的干部隊伍，為把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化強國提供堅強的組織保證和人才支持。

參考文獻：

[1]中共中央文獻研究室．三中全會以來——重要文獻選編(下）[M]．北京：中央文獻出版社，1982．

[2]中央組織部等編．中國共產黨組織史資料（第7卷）(上)[M]．北京：中共黨史出版社，2002．

[3][4][5]王旸．新時期黨的干部制度建設[M]．北京：中共黨史出版社，2006.

責任編輯 劉鳳剛