后工業(yè)社會的服務(wù)行政建構(gòu)

摘要：在人類社會逐步走向后工業(yè)社會的歷史進程中，社會發(fā)生著全面的變革。在社會治理領(lǐng)域，工業(yè)社會的管理型社會治理模式將逐漸被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，公共行政的發(fā)展也將由管理行政向服務(wù)行政演變。服務(wù)行政作為后工業(yè)社會的公共行政模式，其服務(wù)導(dǎo)向、公正導(dǎo)向、公民本位、充分的開放性、德治與法治相統(tǒng)一的基本構(gòu)成因素將充分地反映出這一領(lǐng)域后工業(yè)社會總體的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：后工業(yè)社會； 社會治理模式； 服務(wù)行政； 基本點

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2008）12-0074-05

21世紀(jì)，隨著信息技術(shù)革命的迅猛發(fā)展，社會生產(chǎn)力不斷取得進步，人類社會工業(yè)文明的發(fā)展正逐步走向歷史的終結(jié)，后工業(yè)社會的基本特征已逐漸清晰地呈現(xiàn)出來，人類社會必將迎來全方位的革新與突破。在社會治理領(lǐng)域，工業(yè)社會管理型社會治理模式終將被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，服務(wù)行政也將取代管理行政成為后工業(yè)社會公共行政的基本模式。本文試圖就未來的發(fā)展方向上對后工業(yè)社會的服務(wù)行政模式進行構(gòu)想和展望。

一、 后工業(yè)社會及其基本特征

1959年在奧地利的一次學(xué)術(shù)會議上，美國當(dāng)代著名的社會學(xué)家和未來學(xué)家丹尼爾·貝爾首次公開使用“后工業(yè)社會”的概念，同時斷言“社會已經(jīng)從產(chǎn)品生產(chǎn)的階段過渡到了服務(wù)性社會的階段”。[1]1973年貝爾正式出版了《后工業(yè)社會的來臨—對社會預(yù)測的一項探索》一書，系統(tǒng)地研究了工業(yè)社會的未來，預(yù)測了發(fā)達國家的社會結(jié)構(gòu)變化及其后果，較為全面地提出了“后工業(yè)社會”的理論構(gòu)想。

貝爾以生產(chǎn)方式的發(fā)展、科技的進步為依據(jù)，將人類社會劃分為三個相互聯(lián)系的不同發(fā)展階段：前工業(yè)社會、工業(yè)社會與后工業(yè)社會。前工業(yè)社會是以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)的社會，社會經(jīng)濟部門以消耗自然資源為主，產(chǎn)業(yè)受自然環(huán)境的影響較大，體現(xiàn)出“對自然的博弈”；工業(yè)社會則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，依靠機器大批量生產(chǎn)產(chǎn)品的社會。此時，人對機器形成了依賴，勞動強度高度緊張，注意力高度集中，社會工作的主要目的是設(shè)計“人對付人造自然的策略”；后工業(yè)社會是一個信息社會，信息的搜集、整理、傳遞、過濾和使用成為了社會的主要活動。信息技術(shù)的發(fā)展帶來了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和勞動力構(gòu)成的重大變化，并深入影響到社會、政治、經(jīng)濟、文化及日常生活的一切領(lǐng)域。信息成了最為重要的社會戰(zhàn)略資源，知識則作為主要動力推動著經(jīng)濟社會的發(fā)展。在后工業(yè)社會，絕大多數(shù)社會勞動者從事著創(chuàng)造、處理和分析信息的工作，使知識的生產(chǎn)系統(tǒng)化，并不斷開發(fā)智力資源。

貝爾“后工業(yè)社會”的理論構(gòu)想提出之后，在學(xué)術(shù)界造成了強烈的沖擊，這一概念得到了廣泛的應(yīng)用。而現(xiàn)實的社會歷史發(fā)展，自20世紀(jì)70年代末開始，以信息、生物和材料三大前沿技術(shù)的發(fā)展為標(biāo)志，以知識為基礎(chǔ)的信息革命突出地反映了后工業(yè)社會的來臨，并在某些發(fā)達國家已顯雛形。后工業(yè)社會的基本特征可以概括為:

1． 知識的社會。后工業(yè)社會的軸心原則是理論知識的中心性，社會各方面都將圍繞這一軸心來運轉(zhuǎn)。首先，理論知識日益成為社會革新和制定政策的源泉。貝爾指出，“工業(yè)社會是機器和人協(xié)作生產(chǎn)商品。后工業(yè)社會是圍繞著知識組織起來的，其目的在于進行社會管理和指導(dǎo)革新與變革”，[1]而“對于組織決策和指導(dǎo)變革具有決定性意義的是理論知識處于中心地位——那就是：理論與經(jīng)驗相比占首位”，“實際上，理論知識正日益發(fā)展成一個社會的戰(zhàn)略源泉，而大學(xué)、研究機構(gòu)和知識部門等匯集和充實理論知識的場合則成了未來社會的中軸結(jié)構(gòu)”。[1]其次，經(jīng)濟的發(fā)展更多地依賴于科技進步，需要不斷開辟新的技術(shù)領(lǐng)域。而新的發(fā)明、創(chuàng)造具有“不確定的性質(zhì)”，因此在未來的發(fā)展方向上，需要有意識、有計劃地推動技術(shù)變革，控制技術(shù)發(fā)展，重視技術(shù)鑒定，以減少經(jīng)濟發(fā)展的不確定性。再次，在決策上，以現(xiàn)代系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)的新的“智能技術(shù)”，即體現(xiàn)于自動化裝置、計算機程序，基于某些統(tǒng)計資料或數(shù)學(xué)公式的一套指令性規(guī)則系統(tǒng)，將取代人的直觀判斷成為決策選擇的支持系統(tǒng)。在貝爾看來，人們運用新的“智能技術(shù)”，“能夠確定理性的行動并識別實現(xiàn)這種行動的手段”，對“條理化的復(fù)雜性問題”進行系統(tǒng)分析，“在使人眼花繚亂的選擇之中找到‘最佳’解決辦法”。[1]最后，新技術(shù)的革新與發(fā)展給社會結(jié)構(gòu)帶來了新的變化，社會上知識分子所占的比例和絕對數(shù)量都將大大超過其他社會階層。“新社會的主要階級首先是一個以知識而不是一個以財產(chǎn)為基礎(chǔ)的專業(yè)階級”，“專門技術(shù)是取得權(quán)力的基礎(chǔ)”。[1]誰擁有知識，誰將成為后工業(yè)社會的主宰者。正如托夫勒指出的，社會權(quán)力的取得，在傳統(tǒng)社會以暴力為基礎(chǔ)，在工業(yè)社會則憑借金錢，而在后工業(yè)社會主要靠知識。

2． 服務(wù)的社會。后工業(yè)社會一個突出的特征就是社會結(jié)構(gòu)的巨大變化。首先，在經(jīng)濟方面，后工業(yè)社會從產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性經(jīng)濟。貝爾指出，“后工業(yè)社會第一個、最簡單的特點，是大多數(shù)勞動力不再從事農(nóng)業(yè)或制造業(yè)，而是從事服務(wù)業(yè)，如貿(mào)易、金融、運輸、保健、娛樂、研究和管理”。在他看來，“在工業(yè)社會中，各種服務(wù)性行業(yè)不斷增長”，卻只是“對生產(chǎn)提供輔助性勞動”，“例如運輸和銷售”。“但是在后工業(yè)社會里，強調(diào)的是一種不同類型的服務(wù)業(yè)”，主要指保健、教育和管理，“這個類別的增長對后工業(yè)社會是具有決定性意義的”。“因為這是表示一個新的知識界——在大學(xué)、研究機構(gòu)、各種專業(yè)以及管理部門——不斷擴張的類別”。其次，在職業(yè)分布變化上，“在工業(yè)化社會中，半熟練工人是勞動力中最大的一部分。著重辦公室工作、教育和管理工作的服務(wù)性經(jīng)濟的發(fā)展，自然而然地使勞動力向白領(lǐng)職業(yè)轉(zhuǎn)移”。“然而最驚人的是專業(yè)和技術(shù)人員的增加”，“他們是構(gòu)成后工業(yè)社會的關(guān)鍵集團”。[1]

3． 公眾的社會。從政治的角度來說，后工業(yè)社會是一個公眾的社會，非市場性的公眾決策開始得到發(fā)展，社會權(quán)利開始從公眾而非個人的角度來加以詮釋。在解決與公眾利益攸關(guān)的社會問題上，依賴于公眾權(quán)威，由公眾投票解決，而不再像工業(yè)社會那樣主要借助于市場的途徑。公眾的權(quán)利不再以個人屬性為基礎(chǔ)而依賴于全體成員。在此，貝爾引入“公眾家庭”的概念來加以解釋。他指出，公眾家庭就是滿足公共需求和欲望的媒介，與個人的欲求背道而馳，成為社會中諸多政治力量登場亮相的場所。這一概念的提出，更多的是為了解決由市場經(jīng)濟所造成的個人欲求的無止境性，希望通過它來抑制個人欲求，滿足共同需求，提供一些個人無法用金錢為自己購買到的商品和服務(wù)，如國防、交通等公共基礎(chǔ)服務(wù)。在此，公眾家庭變成了政治市場，集中各項決策對社會進行管理，減少市場經(jīng)濟所帶來的一些不良后果。

二、 服務(wù)行政：后工業(yè)社會的公共行政

人類社會逐步進入后工業(yè)社會的歷史進程中，社會面臨著全方位的變革。在社會治理領(lǐng)域，公共行政將迎來新的歷史轉(zhuǎn)型。正如貝爾所言，“后工業(yè)社會不是促進‘上層建筑’變化的‘下層結(jié)構(gòu)’。它是社會的一個重要尺度，它的變化對于在社會上起仲裁作用的政治體制造成管理上的問題”。“后工業(yè)社會的概念首先涉及社會結(jié)構(gòu)方面的變化”，“社會結(jié)構(gòu)的變化對政治制度提出了‘管理’問題”。[1]在后工業(yè)社會，知識經(jīng)濟的發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的變革，新的智能技術(shù)的不斷創(chuàng)新，對于組織決策的發(fā)展都具有決定性的意義，社會治理體系與政府公共行政都將迎來全新的變革與發(fā)展。在此，工業(yè)社會主導(dǎo)的管理型社會治理模式將逐漸被后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式所取代，公共行政的發(fā)展也將由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。

回顧并展望人類社會的發(fā)展，社會經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會（前工業(yè)社會）到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)正逐步走向后工業(yè)社會。相應(yīng)地，社會的治理模式也經(jīng)由統(tǒng)治型社會治理模式演變?yōu)楣芾硇蜕鐣卫砟Ｊ剑⒅鸩桨l(fā)展為服務(wù)型社會治理模式。作為其重要的組成部分，行政的發(fā)展由統(tǒng)治行政、管理行政，最終走向服務(wù)行政。

農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治型社會治理模式建立在等級制、未分化的權(quán)力基礎(chǔ)之上，突出表現(xiàn)為“權(quán)治”的特征，以強制性權(quán)力來維護統(tǒng)治階級的利益，鞏固有利于階級統(tǒng)治的社會秩序。其行政的發(fā)展理所當(dāng)然必然服務(wù)于階級統(tǒng)治的目的，是作為國家實現(xiàn)其階級政治統(tǒng)治的手段存在的。“此時的行政機構(gòu)甚至還沒有從政治權(quán)力機構(gòu)中分化出來，這是一種‘混權(quán)’狀態(tài)，行政事務(wù)是直接由權(quán)力機構(gòu)行使的”。“政府的職能，或者說最主要的、最根本的職能就是統(tǒng)治，實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益。因此，整個社會事務(wù)的管理也主要表現(xiàn)為國家管理而不是政府管理。這時，政府是作為統(tǒng)治階級統(tǒng)治人民的‘御民之器’而存在的，本質(zhì)上所代表的是統(tǒng)治階級的利益，是從屬于階級統(tǒng)治的需要和為階級統(tǒng)治服務(wù)的”。“行政活動過程的統(tǒng)治、壓迫功能是特別的殘酷與不加掩飾”。[3]這一充分顯示出行政的政治統(tǒng)治性質(zhì)的行政模式，我們稱之為“統(tǒng)治行政模式”。

工業(yè)社會管理型社會治理模式是在近代以來社會分化的總體歷史趨勢中，在權(quán)力分化、泛“契約精神”的形式的民主與平等的基礎(chǔ)上建立起來的，突出了“法治”的特征。這一階段，“國家原有的政治與行政的混沌狀態(tài)開始打破，出現(xiàn)了政治與行政的分化” 。[3]國家的管理職能在與統(tǒng)治職能此消彼長的發(fā)展中，最終占居了主導(dǎo)地位，而此時統(tǒng)治職能的實現(xiàn)總是以管理職能的實現(xiàn)為依托。這一階段，行政已具有公共行政的性質(zhì)。在泛“契約精神”的統(tǒng)領(lǐng)下，民主與平等以法制化的形式固定下來。以現(xiàn)代官僚制為基礎(chǔ)，公共行政表現(xiàn)出形式的合理性、科學(xué)性及有效性特征，公共性成為了公共行政的根本性質(zhì)。政治與行政的分化，使得政府成為專門的行政部門。國家的政治部門也已經(jīng)不再單純是統(tǒng)治意志的代表機構(gòu)，成為了社會公共利益的表達與代表機構(gòu)，作為社會公眾的代言人，表達出公眾對政府的期望和要求。政府對社會公共事務(wù)的管理越來越成為國家政治生活的中心內(nèi)容，管理成為公共行政的目的。管理行政的特征表現(xiàn)突出，我們稱這一行政模式為“管理行政模式”。這一行政模式雖然突出了管理的特質(zhì)，但總體上還是服務(wù)于統(tǒng)治階級對于有利于其自身統(tǒng)治秩序的追求，表現(xiàn)出一定強制性的控制特征。只不過這一強制性以制度化的法律形式取代了統(tǒng)治型社會治理模式中直接的權(quán)力控制，具有鮮明的形式化的合理性與民主性特征。

后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式在社會總體上將由分化最終走向融合，“當(dāng)政府建立健全了公共管理制度的時侯，國家與社會的分離也就終止了，國家重新回歸社會，成為社會之中的公共機構(gòu)，在相互矛盾和沖突著的具體利益之間代表著普遍的公共利益”。[3]國家“不再是凌駕于社會之上的組織實體，也不再是以強制性的力量為依托去謀求整個社會總體性的實現(xiàn)，而是作為根源于市場經(jīng)濟需要的公共領(lǐng)域而存在”。[3]進入后工業(yè)社會，社會自治將作為一種普遍的社會治理方式而存在，成為服務(wù)型社會治理體系的一個重要組成部分。總體結(jié)構(gòu)上，工業(yè)社會“中心—邊緣”的社會結(jié)構(gòu)特征將不復(fù)存在，而表現(xiàn)為一種“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，政府將作為眾多公共管理組織中的一個組織，同其他組織在同一的法律制度框架下展開競爭。原先國家與社會的分離將在政府與社會組織之間的“競爭伙伴”關(guān)系中走向一體化進程，社會由原有的異質(zhì)性逐步呈現(xiàn)出同質(zhì)化的發(fā)展趨勢。在這一治理體系中，建立在普遍信任基礎(chǔ)上的普遍的“合作關(guān)系”將取代工業(yè)社會的“契約關(guān)系”，成為公共管理主體間最為普遍的關(guān)系紐帶。而以倫理精神為主導(dǎo)、以權(quán)力和法律為支持力量的新型的倫理關(guān)系，將成為公共管理活動中主體性的價值關(guān)系。此時，整個治理體系中，民主與平等真正實現(xiàn)了形式合理性與實質(zhì)合理性的統(tǒng)一，倫理精神的回歸，使“德治”成為了最為突出的特征。公共行政已由管理行政發(fā)展為服務(wù)行政，這一全新的行政模式，從管理行政發(fā)展而來，又實現(xiàn)了對管理行政的全面超越。“國家的行政體系對于社會的作用不僅遠遠告別了統(tǒng)治的功能，而且，國家和政府本身也不再是凌駕于社會之上而對社會實施管理，它是一種根據(jù)服務(wù)的目的而建立起來的，不僅在客觀制度或體制的設(shè)置上體現(xiàn)了為公眾為社會服務(wù)的目的，而且在行政人員的主觀動機中深深地蘊涵著時時處處從公共利益出發(fā)為公眾為社會服務(wù)的強烈愿望”。[3]在公共管理中，控制關(guān)系日漸式微，服務(wù)關(guān)系日益生成。在公共管理組織內(nèi)部的管理中，雖然仍保留著眾多的權(quán)力因素，但已被統(tǒng)馭在服務(wù)精神之下，從屬于服務(wù)精神而成為公共管理組織實現(xiàn)社會治理的必要保障。在公共管理組織的社會治理活動中，權(quán)力因素越來越喪失其存在的合理性。在制度化的倫理精神實現(xiàn)和存在的社會條件下，政府及其行政人員在公共行政的運行、發(fā)展過程中，將以公民至上的理念，積極回應(yīng)公民需求，在充分實現(xiàn)了倫理自覺的公共服務(wù)中，以公共利益的實現(xiàn)為目標(biāo)，更為積極主動地為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，而公眾則應(yīng)當(dāng)對這種服務(wù)給予積極配合與合作。

三、 服務(wù)行政的建構(gòu)

隨著后工業(yè)社會的不斷推進與發(fā)展，其突出的特征在社會各領(lǐng)域不斷彰顯。在公共行政領(lǐng)域，服務(wù)行政作為后工業(yè)社會服務(wù)型社會治理模式的重要組成部分，將逐步確立起來并充分反映出這一領(lǐng)域后工業(yè)社會總體的發(fā)展趨勢。服務(wù)行政的發(fā)展有其客觀的歷史必然性，它是社會總體歷史推演中社會治理變遷的重要組成部分，但人類社會治理領(lǐng)域的發(fā)展，特別是自近代以來，更多地表現(xiàn)為一個自覺的理論建構(gòu)與制度設(shè)計的過程，那么，對于后工業(yè)社會服務(wù)行政的發(fā)展，我們也可以從歷史與邏輯的統(tǒng)一中自覺地對其進行必要的理論建構(gòu)與制度設(shè)計。在我們看來，未來服務(wù)行政的發(fā)展應(yīng)著力于以下基本點的建構(gòu)：

1． 充分張揚的服務(wù)精神。農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政模式中，政府作為階級統(tǒng)治的工具，服務(wù)于統(tǒng)治階級的意志和利益，其最根本的職能就是統(tǒng)治，以強權(quán)為基礎(chǔ)，對被統(tǒng)治階級進行強力的控制。到了工業(yè)社會，政治與行政的分離，行政雖突出表現(xiàn)為管理的特質(zhì)，具有了公共性的特征，表現(xiàn)出形式的合理性。但在根本上，等級化的官僚行政壟斷了對社會公共事務(wù)的管理，政府的職能定位仍以控制為突出的表現(xiàn)特征，只不過此時以法律的控制取代了權(quán)力的控制，政府的權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制，在職能上更多的表現(xiàn)為對公共事務(wù)的管理。而后工業(yè)社會總體上就是一個服務(wù)的社會，服務(wù)的理念與精神必將隨著社會的發(fā)展，在各領(lǐng)域不斷延伸、滲透并最終升華為內(nèi)在的精神氣質(zhì)，展現(xiàn)于具體的行動當(dāng)中。對公共行政而言，在社會發(fā)展層面上，隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展，知識型組織日益拓展，表現(xiàn)出鮮明的自律性，社會自組織管理能力不斷提升，不需要政府過多地進行微觀干預(yù)；信息技術(shù)的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，又為政府對知識型產(chǎn)業(yè)組織的有效監(jiān)督和控制提供了愈加便捷的技術(shù)支持，政府可以節(jié)約更多的時間、財力和人力，更好的為社會公眾提供更為優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。在后工業(yè)社會，政府自身的發(fā)展，已經(jīng)實現(xiàn)了政府與社會的完全融合，政府真正成為了普遍的公共利益的代表，謀求公共利益，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，已經(jīng)成為其內(nèi)在的價值追求。“德治”理念的深入及不斷完善的制度化追求，實現(xiàn)了其管理內(nèi)在的倫理精神的張揚，行政組織及其人員必將秉持著充分的服務(wù)理念與精神氣質(zhì)，在高度的道德自律前提下，更為積極、主動地服務(wù)于社會和公眾。同時，建立在“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)中的普遍的信任與合作關(guān)系，也將為服務(wù)的展開提供更為和諧、高效的組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系平臺，有利于公共服務(wù)的推進與開展。因此，在后工業(yè)社會，充分張揚的服務(wù)精神，必將成為服務(wù)行政理論建構(gòu)與制度設(shè)計中最為根本的核心價值與精神動力。

2． 形式合理性與實質(zhì)合理性相統(tǒng)一的公正導(dǎo)向性。在農(nóng)業(yè)社會，統(tǒng)治行政以權(quán)力為支撐，以維護統(tǒng)治階級的意志與利益，鞏固既有的統(tǒng)治秩序。在社會治理中，沒有公正可言，即便在某些政治人物、思想家的只言片語中存在著社會公正的倡導(dǎo)，也只是一種社會理想，難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。當(dāng)然，在特定時期的政治實踐中，也會出現(xiàn)一些惠民之舉，但也僅僅只是些“權(quán)謀”、“策略”，作為緩和突出的階級矛盾的手段而已。在工業(yè)社會里，效率成為了最為重要的社會評判標(biāo)準(zhǔn)，一切目標(biāo)追求最終都要服從和服務(wù)于效率的價值取向。此時，管理行政也存在著對所謂社會公正的追求，但公正對于工業(yè)社會而言，更多的服從于對社會秩序的追求，服務(wù)于最終的社會效率目標(biāo)，以確保市場經(jīng)濟高效、有序地運轉(zhuǎn)；在形式上以法律、制度賦予其存在的合理性，而根本上由于政府內(nèi)部等級秩序的存在及政府對公共事務(wù)的壟斷，并沒有實現(xiàn)真正意義上的實質(zhì)合理性。而后工業(yè)社會重新將實質(zhì)合理性放到了第一位，重視社會成員的自主、創(chuàng)新及成員間的感情交流，凸顯人的作用，彰顯對人性與人的價值的追求。在后工業(yè)社會，“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)將打破工業(yè)社會“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的等級秩序，社會在結(jié)構(gòu)上為真正實現(xiàn)公正與公平確立起牢固的組織基礎(chǔ)。在公共管理領(lǐng)域中，政府在與社會融合的進程中，作為普遍的公共利益的代表，將同眾多的公共管理組織在同一的法律制度框架下展開競爭，同時又進行著廣泛而普遍的合作，根本的目的在于推進普遍的公共利益的實現(xiàn)，為公眾提供更好的公共服務(wù)。服務(wù)于社會公眾根本的利益訴求，政府對效率和社會秩序的追求，最終將統(tǒng)攝在服務(wù)的根本理念下，以確保整體的社會公正與公平。因此，在服務(wù)行政的理論建構(gòu)與制度設(shè)計中，要從根本上剔除效率的“中心性”，應(yīng)將對社會公正與公平的追求作為公共行政最終的目的，強調(diào)公正前提下的效率并用公正激發(fā)效率。同時，要在進一步完善法治的前提下，將法治與德治有機結(jié)合，真正實現(xiàn)公共行政公正導(dǎo)向的形式合理性與實質(zhì)合理性的統(tǒng)一。

3． 公民本位的行政理念與制度設(shè)計。在農(nóng)業(yè)社會，在以權(quán)力為核心等級化的社會結(jié)構(gòu)中，政治與行政尚未分化，處于一種“混權(quán)”狀態(tài)，行政事務(wù)直接由權(quán)力機構(gòu)行使，突出表現(xiàn)了行政的政治統(tǒng)治的性質(zhì)。政府作為統(tǒng)治階級意志與利益的代表，在社會治理中，為有效地維護統(tǒng)治階級的利益，鞏固既有的社會秩序，往往以強制性權(quán)力為支撐，高高在上凌駕于整個社會之上，實現(xiàn)對社會的強力控制，突出表現(xiàn)為官本位，即政府本位的特征。“政府本位所需要的是‘順民’、‘臣民’”；[3]到了工業(yè)社會，在社會總體分化的歷史進程中，政治與行政實現(xiàn)了分離，行政突出表現(xiàn)為對公共事務(wù)的管理，法制化進程也賦予了公民形式上的民主和平等，但在公共行政內(nèi)部，等級化的秩序依然存在，官僚行政依然靠強制性權(quán)力實現(xiàn)對整個社會的有效控制。在社會整體“中心—邊緣”的結(jié)構(gòu)中，政府依然處于中心位置，將整個社會控制在自己的權(quán)力范圍內(nèi)，公共行政仍鮮明的表現(xiàn)為政府本位的特征。此時，公民是“作為一個整體概念而存在的，政府宣稱對公民負責(zé)，提供統(tǒng)一的公共物品，而拒絕回應(yīng)公民復(fù)雜的訴求”。[3]而后工業(yè)社會，在工業(yè)社會中居于主體地位的“中心—邊緣”的總體結(jié)構(gòu)將為后工業(yè)社會的“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)所替代，必將打破政府權(quán)力的中心主義，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的平等。此時，政府與社會將實現(xiàn)完全的融合，政府真正成為了普遍的公共利益的代表，為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，已經(jīng)成為其內(nèi)在的價值追求。服務(wù)行政在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是公民本位的，在行政理念與制度設(shè)計中，應(yīng)構(gòu)筑起一個完善的行政服務(wù)體系，以積極、主動地回應(yīng)公民的需求，向公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。公民本位，也是后工業(yè)社會政府存在的合法性與合理性的根本所在，且將成為政府職能定位的根本依據(jù)。

4． 充分的開放性。在農(nóng)業(yè)社會等級制的社會結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)治階級以強制性權(quán)力將各個階級牢牢控制在自身的階級范圍內(nèi)，以鞏固既有社會秩序。統(tǒng)治行政的權(quán)力體系是一個完全封閉的空間體系，除在統(tǒng)治階級內(nèi)部存在一定的開放性外，被統(tǒng)治階級完全被排除在權(quán)力的空間體系之外。到了工業(yè)社會，管理行政雖表現(xiàn)出一定的開放性，科學(xué)與民主以法制的形式具有一定的形式合理性。但由于專業(yè)化分工，行政權(quán)的支離破碎，等級化的官僚行政對公共事務(wù)的壟斷，使得公共行政體系依然以封閉性作為總體的特征。而后工業(yè)社會的服務(wù)行政，則應(yīng)是一個完全開放的體系。在后工業(yè)社會，公共行政的開放性首先根植于其“非中心化”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。這一總體的社會結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑起一個多元治理主體平等合作的結(jié)構(gòu)空間。這是一個充分開放的空間，其中對于公共事務(wù)的治理，政府已不能處在一個壟斷的位置上，而只是作為一個平等多元的治理主體中的一員而存在。公共事務(wù)的治理尤其是公共政策，只能是在政府與其他治理主體的互動中，以普遍的信任為基礎(chǔ)，在彼此公開、坦誠的合作與對話中達成。這一開放的結(jié)構(gòu)特征，使得公共事務(wù)的治理更具有民意的基礎(chǔ)，充分張揚了民主的價值與公共的精神。后工業(yè)社會是一個公眾的社會，非市場性的公眾決策開始得到發(fā)展，社會權(quán)利開始從公眾而非個人的角度來加以詮釋。在解決與公眾利益攸關(guān)的社會問題上，依賴于公眾權(quán)威，由公眾投票解決，而不再像工業(yè)社會那樣主要借助于市場的途徑。公眾的權(quán)利不再以個人屬性為基礎(chǔ)而依賴于全體成員。公共政策不再基于“獨白式的對話”，而將以公眾的廣泛合作、共同參與為基礎(chǔ)。信息技術(shù)的不斷革新與進步，也將為公眾的參與拓寬通道，提供技術(shù)支持，為政府與公眾的交流與溝通展現(xiàn)廣闊的技術(shù)空間，利于政府的公開、透明及公眾對政府的有效監(jiān)督。此外，后工業(yè)社會的發(fā)展，開啟了一個全球化的時代，公共行政在全球治理的層面上，面對全球性問題，必須以完全開放的姿態(tài)，以“同舟共濟”的“全球意識”，在國家間、各公共治理主體間展開充分的協(xié)商、協(xié)調(diào)與合作，共同應(yīng)對挑戰(zhàn)，才能促進人類共同的進步與發(fā)展。

5． 法治與德治的統(tǒng)一。在農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治型社會治理模式中，整體表現(xiàn)為“權(quán)治”的特征，整個社會建立在權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)之上。統(tǒng)治階級為維護自身的利益，鞏固階級統(tǒng)治的秩序，在等級化的社會結(jié)構(gòu)中，以強制性權(quán)力將整個社會牢牢地控制在自己的手中。此時，法治是服從于權(quán)治的，而在根本上權(quán)治傾向于否定法治。在階級統(tǒng)治中，一定時期內(nèi)會發(fā)展出法律工具，表現(xiàn)出法治的內(nèi)容，但僅僅是為了滿足權(quán)治的要求。作為統(tǒng)治工具，一旦與權(quán)治相沖突，就會立即被取締。在權(quán)力關(guān)系中，權(quán)威的一方也會提倡道德，并在行為上表現(xiàn)出道德的特征。但道德也只是作為權(quán)威的補充，是服從于權(quán)威的，在權(quán)威的作用力與道德選擇發(fā)生沖突時，道德選擇必然讓位于對權(quán)威的絕對服從。因此，可以說，在統(tǒng)治行政中是根本上否定法治與德治存在的。

到了工業(yè)社會，管理型社會治理模式突出表現(xiàn)為“法治”的特征，整體的社會秩序牢牢地控制在法律制度的框架內(nèi)。對公共行政而言，法律亦作為約束政府的重要工具而存在，政府表現(xiàn)為有限政府與責(zé)任政府。此時，法治并不完全否定權(quán)治，卻在領(lǐng)域、規(guī)模及發(fā)揮作用的途徑方面對其進行嚴(yán)格的限制。但法治與德治是不相容的，在管理行政中，它所秉持的“價值中立”及科學(xué)原則，要求剔出價值的“巫魅”，在一切治理手段與制度安排中，處處表現(xiàn)為對道德的排斥。只有到了后工業(yè)社會，在服務(wù)型社會治理模式與服務(wù)行政中，才能真正實現(xiàn)法治與德治的統(tǒng)一。此時，“法律是體現(xiàn)了倫理精神的法律，道德是具有法律效力和約束力量的道德，它們之間的統(tǒng)一以服務(wù)精神的形式貫穿在全部公共管理活動之中”。[2]此時，服務(wù)行政應(yīng)以服務(wù)為宗旨，要求管理主體自覺地為管理客體提供服務(wù)，它不能僅僅依靠于外在的權(quán)力或法律的規(guī)約，應(yīng)以內(nèi)在的倫理精神作為動力，用道德的力量“促使他把他人融入到自己的生命活動之中，把他人的事業(yè)，他人的要求看做為促使他行動的命令，同時又把自我生存的意義放在為他人的服務(wù)之中”。在制度安排上，要突出道德的因素，要把法治與德治統(tǒng)一起來，在全社會生成道德規(guī)范體系與倫理機制，并希望能“通過管理者的服務(wù)觀念的確立，通過切實的服務(wù)行為引導(dǎo)社會，從而在整個社會的范圍內(nèi)張揚倫理精神，使整個社會實現(xiàn)充分的道德化”。在此，“法律和道德就不再是工具，而是一種社會活動和社會生活的模式，也是社會生活的基本內(nèi)容，甚至可以看作是人的本質(zhì)”。[2]

在人類社會的歷史發(fā)展進程中，后工業(yè)社會剛剛拉開帷幕，已釋放出巨大的能量，在社會各領(lǐng)域引起了強烈的沖擊，社會整體在革新與變動中逐步展現(xiàn)出后工業(yè)化的特征。以服務(wù)行政為特質(zhì)的公共行政的發(fā)展，在后工業(yè)社會的歷史進程中，必將在變革與創(chuàng)新中不斷完善，并以服務(wù)精神為指引，在整個社會范圍內(nèi)大力張揚倫理精神，在使整個社會實現(xiàn)充分的道德化，并與社會通力合作的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)整個社會不斷取得進步與發(fā)展。

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責(zé)任編輯 仝瑞中